Hükümet, her ne kadar KHK çıkarma yetkisini almış olsa da bu yetkiyi kullanmamalı ve bugüne dek yapılmamış olan uyum düzenlemelerini yapma yetkisini seçimlerden sonra oluşacak yeni TBMM’ye bırakmalı.

16 Nisan 2017 halkoylamasıyla Türkiye 1909’dan beri izlediği parlamenter yolu terk ederek, özünde başkanlık sisteminin yozlaşmış bir versiyonu olan bir hükümet sistemini benimsedi. Bu değişikliği öngören 6771 sayılı kanunla yeni sistemin gerektirdiği yasal düzenlemeleri yapma görevi TBMM’ye verildi ve kamuoyunda ‘uyum yasaları’ olarak adlandırılan düzenlemelerin yapılması için altı aylık bir süre öngörüldü. Ne var ki TBMM ilgili düzenlemeleri bir yıl geçmesine karşın yapmadı. Üstelik, 16 Nisan değişikliğine göre 3 Kasım 2019’da yapılması öngörülen seçimlerin 24 Haziran’a alınmasının ardından ve tatile girmeden bir hafta önce kabul ettiği bir kanunla Bakanlar Kurulu’na söz konusu düzenlemeleri KHK ile yapma yetkisi verdi (10/05/2018 günlü ve 7142 sayılı kanun).

Anayasaya aykırı
TBMM’nin söz konusu yetki kanunu ile Bakanlar Kurulu’na verdiği yetkinin birçok bakımdan anayasaya aykırı göründüğü belirtilmeli. Öncelikle, bu denli geniş kapsamlı bir yetki yasasının şimdiye dek görülmemiş olduğu vurgulanmalı. Şöyle ki, kamuoyunda oluşturulan yaygın kanaatin tersine söz konusu kanunla verilen yetki yalnızca, yeni sistemde başbakanlık kurumunun kaldırılmış olması nedeniyle mevzuatta yer alan “Başbakan, Bakanlar Kurulu, kanun tasarısı, tüzük, bakanlar kurulu yönetmeliği” gibi ibarelerin yeniden düzenlenmesinden ibaret değil. Bunun yanında, bakanlıkların, kamu kurum ve kuruluşlarının kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri, personel ve teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması; üst kademe yöneticilerin atanması ve görevlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi; cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin hususlara dair esasların ve tüm kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerinin düzenlenmesi gibi hususları da kapsıyor. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına ilişkin olarak 2011 seçimleri öncesinde kabul edilen 6223 sayılı yetki kanununda bile Bakanlar Kurulu’na bu kadar kapsamlı bir yetki verilmemiş olduğu anımsatılmalı.
7142 sayılı yetki kanunu yalnızca kapsam değil, aynı zamanda konu bakımından da anayasaya aykırı görünüyor. Anayasaya göre (md. 87), TBMM Bakanlar Kurulu’na “belli konularda” KHK çıkarma yetkisi verebilir. Oysa söz konusu yetki kanununda ‘16 Nisan değişikliğiyle uyum sağlanması’ gibi konusu doğal olarak belirsiz bir yetki verildi. AYM her ne kadar 2011 sonrasında (E. 2011/60, K. 2011/147 numaralı karar ile) bu konudaki klasik içtihadını terk etmiş görünse de KHK ile düzenleme yetkisinin ancak “önemli, ivedi ve zorunlu” durumlarda başvurulabilecek istisnaî bir yetki niteliği taşıdığı ve bunun anayasanın 7. maddesindeki “yasama yetkisinin devredilmezliği” amir ilkesinin doğal sonucu olduğu anımsatılmalıdır. Bu çerçevede, altı aylık süre içinde bu konuda hiçbir adım atmayan TBMM’nin tatile girmeden hemen önce Bakanlar Kurulu’na yetki vermesi bu bakımdan daha da tartışmalı duruma geliyor.

Yetki TBMM’de
Yukarıda değinilen ve ‘klasik anayasaya aykırılık gerekçeleri’ olarak adlandırabileceğimiz hususların ötesinde, salt 7142 sayılı yetki kanununa özgü diğer kimi aykırılıklar üzerinde de durmak gerekir. İlgili maddenin aynen alıntılanması, bu aykırılıkların daha iyi anlaşılmasını sağlayacaktır. Söz konusu düzenlemeye göre, “bu kanunun yayımı tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi, bu kanunla yapılan değişikliklerin gerektirdiği Meclis içtüzüğü değişikliği ile diğer kanuni düzenlemeleri yapar” (AY Geçici md. 21). Görüldüğü gibi, maddede anayasanın başka hiçbir maddesinde yer almayan bir biçimde gerekli düzenlemeleri yapacak makam olarak TBMM gösterildi, söz konusu düzenlemeleri yapma görevi münhasıran TBMM’ye verildi. Bunun böyle olması da doğal. Çünkü anayasa koyucu yeni sistemin gerektirdiği ‘uyum sürecinde’ yürütmenin değil; doğrudan milletin temsilcisi olan TBMM’nin etkin olmasını istemiştir. Anayasa ile TBMM’ye verilen söz konusu görev, bu sürecin bir yetki yasasıyla Bakanlar Kurulu’na bırakılmasını değil doğrudan TBMM tarafından çıkartılacak yasalarla düzenlenmesini gerekli kılar.
Anayasanın başka kimi maddelerinde yer alan “kanunla düzenlenir / belirlenir” biçimindeki ifadelerin “maddi anlamda kanun” olarak, yani “genel, soyut objektif ve kişisel olmayan kurallar” şeklinde anlaşılması ve bu konuda ister kanunla ister KHK ile düzenleme yapılması olanaklıdır. Oysa, anayasanın geçici '21. maddesinde ilgili kanuni düzenlemeleri yapacak organın TBMM olarak açıkça belirlenmiş olması karşısında, buradaki kanun kavramı ancak “şekli anlamda kanun” olarak anlaşılabilir. Bunun anlamı, söz konusu düzenlemelerin yalnızca TBMM tarafından, “kanun” adı altında ve kanun yapma usulüne uygun olarak kabul edilebileceğidir.

Olmayan makamın yetkisi
Ayrıca anayasanın geçici 21. maddesinin ‘özel hüküm’ olarak anlaşılması da gerekir. Hukukun en temel ilkelerinden biri özel hükmün bulunduğu yerde genel kuralların uygulanamayacağıdır. Bu çerçevede düşünüldüğünde de söz konusu uyum düzenlemelerinin ancak TBMM tarafından ve ancak kanun biçiminde yapılabileceği açıktır.
7142 sayılı yetki kanunu bakımından özellik arz eden bir diğer husus da bu kanuna dayanılarak çıkarılan KHK’lerin TBMM’de görüşülerek yasalaştırılması olanağının ortadan kalkmış bulunmasıdır. Zira, TBMM bu kanunu kabul ettikten sonra tatile girdi. Seçimlerden sonra toplanacak TBMM ise artık tamamen farklı bir yapı olacak; parlamenter sistemin değil, yeni hükümet sisteminin yasama organı olarak görev yapacaktır. Yeni sistemde KHK kurumu da yok. Dolayısıyla TBMM’nin bu çıkarılan KHK’leri görüşmesi ve yasalaştırması söz konusu olamayacaktır. Oysa anayasaya göre (md. 91), KHK’ler RG’de yayımlandıkları gün TBMM’ye sunulur ve TBMM bunları görüşerek kabul ya da reddeder. Bütün bu nedenlerle anayasanın 91. maddesine göre birbirini tamamlayan üç aşamadan oluşan (yetki kanunu, KHK, onay kanunu) KHK’ler rejiminin içinde bulunulan süreç itibarıyla, esasen daha baştan uygulanması imkânı bulunmuyor.
Söz konusu yetki kanununa göre KHK çıkarma yetkisinin, yeni cumhurbaşkanının seçilerek yemin edip göreve başladığı tarihe dek geçerli olacak şekilde verilmiş olduğunun da altı çizilmeli. Buna göre, seçimin ikinci tura kalması durumunda, mevcut Bakanlar Kurulu görevde kalacağından bu süre boyunca KHK yetkisini kullanmaya da devam edebilecektir. Sonuçta yürürlüğe girmiş olan yeni sistemde artık mevcut olmayan bir makamın artık mevcut olmayan bir düzenleme yetkisini kullanması gibi garip bir durum ortaya çıkacaktır.

AYM’nin sorumluluğu
Ana muhalefet partisi CHP, 7142 sayılı yetki kanununun anayasaya aykırılığı savıyla AYM’ye başvurdu. Bu noktada, AYM’nin tarihi bir sorumluluğu bulunuyor. Öte yandan AYM’nin burada vereceği sınav, ileriye dönük olarak yeni hükümet sisteminde nasıl bir rol üstleneceğini ortaya koyması bakımından da önemli. Bu karar, AYM’nin düzgün işleyen başkanlık sistemlerindeki gibi temel denge ve denetleme araçlarından biri olarak mı yoksa ‘majestelerinin yargısı’ olarak mı görev yapacağını gösterecektir.
Hükümet yetkilileri, AYM yetki kanununu iptal etse bile, iptal kararlarının geriye yürümezliği kuralı gereğince, çıkarılmış olan KHK’lerin yürürlükte kalacağını düşünüyor olabilir. Oysa AYM’nin yerleşik içtihadına göre, bir yetki kanununun iptal edilmesi durumunda, ona dayanılarak çıkarılan KHK’ler otomatikman yürürlükten kalkmaz ama AYM önüne götürülürlerse, mahkeme başkaca bir inceleme yapmadan bu KHK’leri iptal eder. Daha açık bir deyişle, 7142 sayılı yetki kanununun iptal edilmesi halinde, çıkarılmış olan KHK’lerin yürürlükte kalma şansı da yoktur. Dolayısıyla böyle bir durumda çok daha büyük bir hukuksal kaos ortaya çıkacaktır. Bu nedenle en doğrusu, bu yükü ne AYM’nin sırtına bırakmak ne de göz göre göre bu tür bir kaosa yol açmaktır. Hükümet, her ne kadar KHK çıkarma yetkisini almış olsa da bu yetkiyi kullanmamalı ve bugüne dek yapılmamış olan uyum düzenlemelerini yapma yetkisini seçimlerden sonra oluşacak yeni TBMM’ye bırakmalı.  

Prof. Dr. Necmi Yüzbaşıoğlu
Doç. Dr. Demirhan Burak Çelik