Sendikal Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Haklarına İlişkin ILO Normlarının Türk Toplu İş Hukukuna Etkileri ve Bu Konuda Devam Eden Sorunlar¹

Metin KUTAL²

GİRİŞ

10 Aralık 1948 tarihinde Birleşmiş Milletler Örgütü’nün “evrensel İnsan Hakları Bildirgesi’ni yayımlamasından birkaç ay önce Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) San Francisco’da toplanan genel konferansı 87 sayılı “Sendika Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına” ilişkin sözleşmeyi kabul ve ilan etmişti. (9 Temmuz 1948).

İnsan Hakları Bildirgesi’nde herkesin toplanma (m.20/1) ve çıkarlarını korumak için sendika kurma ve bunlara üye olma (m.23/4) haklarını tanıması ile 87 sayılı sözleşmenin birkaç ay farkla kabul edilmesi kuşkusuz basit bir rastlantı sonucu değildir. Bu tarihten bir yıl sonra yine temmuz ayında bu kez Cenevre’de toplanan ILO genel konferansında “Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanmasına” ilişkin 98 sayılı sözleşme kabul ediliyordu. Böylece sendikal haklarla toplu pazarlık hakları birbirini tamamlıyor ve bu alanda ortaya çıkan insan hakları ile ilgili bir sistem güvence altına alınıyordu.

Aynı yıllarda TC, çoğulcu demokrasiye ilk adımlarını atıyor, derneklerin kurulmasındaki izin sistemini kaldırarak (1946) sosyal sınıf esasına dayalı örgütlerin (sendikaların) kurulmasına olanak sağlıyordu. Nitekim 1947 yılında 5018 sayılı yasa ile işçi ve işverenlerin örgütlenmelerini düzenleyen yasa kabul ediliyordu. Bu yasa, değişik isimlerle kurulan çok sayıdaki sendikayı denetim altına alırken bunlara sendika özgürlüğünün en azından bir kısmını tanıyordu.

Tebliğ konumuz ILO’nun 100.yılını kutlarken üyelik süresi 90 yıla yaklaşan TC-ILO arasındaki ilişkileri incelemek değildir. Amacımız, dar bir zaman diliminde ve bir makale çerçevesinde ILO’nun sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık hakları ile ilgili sözleşmelerinin Türk toplu iş hukukunu nasıl etkilediğini ana hatları ile ortaya koymak ve bu alanda halen devam eden sorunlara değinmektir.

I.BÖLÜM

ILO’nun Sendikal Örgütlenme ve Toplu Pazarlıkla İlgili Sözleşmelerinin Türk Toplu İş Hukukuna Etkileri

Öncelikle, doktrinde açıklandığı gibi, “etkileme” kavramını belirli bir çerçeveye oturtmanın güçlüğünü biz de duymaktayız. (Güzel, 1997:36) Zira bu etkilemenin çok çeşitli türleri olduğu gibi, etkilerin gücü de çok farklı olabilmektedir. Örneğin, her yıl İdare Konseyi’nin hangi konuda ya da konularda yasama faaliyetinin yapılacağını belirlemesi bile bazı üye ülkeler mevzuatını etkilemeye başlamaktadır. Belirlenen konunun iki yıl üst üste Genel Konferansın özel bir komisyonunda görüşülmesi, üye ülkelerin bu çalışmalarda ilgili bilgilendirilmeleri, sonuçta genel konferansta oylanarak sözleşme ya da tavsiye biçiminde kabul edilmesi üye ülkeleri kuşkusuz etkilemektedir. Nihayet üye devletlerce onaylanan bir sözleşme iç hukuku açıkça etkilemektedir. Onaylanması gerekli olmayan tavsiye ve bildirgelerin bile üye ülkelerin mevzuatını etkilediği kabul edilmelidir. Bu tebliğimizde TC’nin onayladığı sözleşmelerin ulusal mevzuat üzerindeki etkilerini özetle belirtmekle yetineceğiz.

1. Çalışanların Sendikal Örgütlenmesi Açısından ILO Normlarının Etkisi

Türk mevzuatında bir kısım ülkede olduğu gibi, işçi ve işverenlerin kamu görevlilerinden önce ve ayrı yasalarla örgütlendikleri bilinmektedir. Biz de bu ayırıma uyarak önce ILO sözleşmelerinin işçi ve işverenlerin örgütlenmelerindeki etkilerine, daha sonra kamu görevlilerinin örgütlenmeleri bakımından soruna yaklaşmaya çalışacağız.

1. İşçi ve İşverenlerin Örgütlenmeleri Açısından ILO Normlarının Etkileri

87 sayılı sözleşmenin ILO Genel Konferansında kabulünden bir yıl önce devletin sendikaları daha yakından izleyebilmesi için kısa sürede kabul edilen 5018 sayılı yasa TBMM’de görüşülürken dönemin Çalışma Bakanı (Sadi Irmak) “Beynelmilel İş Teşkilatı statüsünde sendika kurma hakkının da bulunduğundan” söz etmiş; muhalefet kanadından bir milletvekili ise (Fuat Köprülü) “Bu kanun o mahiyette olmalıdır ki beynelmilel iş kongrelerine iştirak ettiğimiz zaman bu kanunu görünce, bunun demokratik bir memlekete yakışan bir kanun olduğunu tasdik etsinler” demiştir. Aynı konuşmacı bunun için sendikalara grev hakkının tanınmasının da şart olduğunu açıklamıştır. (TBMM, Tutanak:303-306)

Öte yandan 87 sayılı sözleşmeden önce de ILO’nun kuruluş sözleşmesi ve bildirgelerinde sendika özgürlüğü ile ilgili temel ilkelerin belirlendiği bilinmektedir. Cemiyetler Kanunu’nda yapılan değişikliklerden sonra ILO’nun Genel Konferansına tam delegasyonla katılan Türk hükümetinin ILO’nun sendikal örgütlenme ilkelerinden etkilenmiş olabileceklerini tahmin etmekteyiz. Ancak 5018 sayılı yasada 87 sayılı sözleşmeye aykırı düzenlemelerin bulunduğu da bir gerçektir. (Saymen, 1954:163-174; Kutal, 1959:123-155; Mahiroğulları, 2016:98-110) Örneğin, sendikaların kamu makamları tarafından denetlenmesi, uluslararası kuruluşlara üyeliğin hükümetin iznine tabi olması gibi.

5018 sayılı yasanın yürürlükte olduğu grev yasağının devam ettiği, toplu pazarlığın özel yasalarda düzenlenmediği 1947-1963 döneminde Türk sendikacılığının işçilerin yaşama ve çalışma koşullarında ciddi bir iyileştirme sağlayamadığı bir gerçektir.

Çoğulcu demokrasiyi birçok kurum ve kuralları ile ülkemize getiren 1961 Anayasası döneminde ise sendikal örgütlenme yanında toplu pazarlık ve grev hakkı anayasal haklar olarak kabul edilmiştir. Bu hakların yasalarla düzenlenme aşamalarında toplanan III. Çalışma Meclisinde (1962) ve TBMM’ne sunulan yasa teklif ve tasarılarında ILO normlarına açık biçimde yollamalar yapıldığını görmekteyiz. (Türk-İş, 1964:200).

Toplu pazarlık ve grev hakları ile donatılmış Türk sendikacılığı 1963-1971 yıllarında en parlak dönemini yaşamış, toplam üye sayısı 1,5 milyonu bulmuştur.

Bu dönemde Türk-İş ciddi bir bölünme sürecini de yaşamış ve 1967 yılında Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK) kurulmuştur. Türk-İş’in bu yeni konfederasyonu, siyasal iktidarla işbirliği yaparak, bertaraf etme çalışmaları ise 15-16 Haziran 1970 olaylarının patlak vermesine yol açmış, sonuçta 274 sayılı yasanın özellikle örgütlenme hakkına ilişkin hükümlerinde ILO normlarına aykırı düzenlemeler içeren 1317 sayılı yasa mecliste kabul edilmiştir. (29/08/1970)

Sendikanın serbestçe kurulması, üyeliğin kazanılması ve kaybedilmesi, sendika yöneticiliğine seçilme gibi konularda 87 sayılı ILO sözleşmesine açıkça aykırı düzenlemelere yer verilen bu yasada üyelik aidatının tahsilinde check-off yönteminin (kaynakta kesilmesinin) uygulama alanı da genişletilmiştir. Hocamız Cahit Talas 9-13 Aralık 1970 tarihinde bu konu ile ilgili bir seminere sunduğu tebliğine şu cümlelerle başlıyordu: “1946 yılında başlayıp oluşan, zaman zaman tehlikeli ve güç dönemeçlerden geçen Türk sendikacılık hareketi 1961 Anayasası ile sağlam bir güvenceye kavuştuktan sonra en büyük darbeyi 274 sayılı Sendikalar Kanunu’na 29/08/1970 tarihli ve 1317 sayılı temel değişiklikler getiren bir kanunla yemiştir. Bu kanun aynı zamanda Türk sendikacılık tarihinde sendika hakkını ve özgürlüğünü korumak için işçilerin çetin mücadeleler vermeyi göze alabileceklerinin, çok ıstıraplı da olsa, anlaşılmasına vesile olmuştur.” (Talas, 1970:7-40)

1317 sayılı yasa ile 274 sayılı Sendikalar Kanunu’nda yapılan değişikliklerin önemli bir kısmı Anayasa Mahkemesi’nin 8-9 Şubat 1972 tarihli kararı ile iptal edilmiştir. (Kutal, 1972:394-400) Bunlar arasında işkolu sendikalarının, federasyon ve konfederasyonların kuruluşunda öngörülen en az 1/3 çoğunluk, sendika kurucusu olabilmek için sendikanın kurulacağı işkolunda en az 3 yıldan beri çalışmış olma koşulu gibi hükümler bulunmaktadır. Bunların ILO’nun uluslararası normlarına aykırı olduğu kuşkusuzdur.

12 Eylül 1980 Askeri Müdahale döneminde Danışma Meclisi’nde hazırlanan ve son biçimine Milli Güvenlik Konseyi’nde verilen 1982 Anayasası’nda ve 2821 sayılı Sendikalar Kanunu’nda 1961 Anayasası’na ve 274 sayılı yasaya oranla çok daha sınırlı bir örgütlenme hakkı tanınmıştır. (Kutal, 1987:144-153) Örneğin sendikal örgütlenme açısından işçi sendikası üyeliğinde bile birçok yasaklamaya yer verilmişti: İşçi niteliğine sahip olan tüm öğrencilere ve özel okul öğretmenlerine sendika üyeliği tanınmamış, devletin sendikalar üzerinde idari ve mali denetim hakkı, sendikalara geniş bir siyasi faaliyet yasağı, üyelik aidatının üst sınırı, sendikaya üye olma ve sendikadan çekilmenin noter onayı ile gerçekleşmesi, sendika yöneticilerinde 10 yıllık fiili çalışma koşulu, bunların en çok üst üste dört olağan dönem süresince yönetici olabilmesi gibi hükümler 2821 sayılı yasanın ilk biçiminde yer almıştır. 87 sayılı sözleşmeye aykırı olan bu düzenlemeler adı geçen yasada, zamanla yapılan değişikliklerle ortadan kaldırılmıştır.

Bu dönemde ILO uzmanları sadece TC’nin sendika özgürlüğüne uyup uymadığı konusu ile değil, tutuklanan ve çok ağır ceza istemleri ile yargılanan sendika yöneticilerinin durumları ile de, Türkiye’ye gelerek, ilgilenmişlerdir.

ILO’nun denetim organlarının 1970’lerden itibaren Türk mevzuatındaki hükümlerin uluslararası normlara uymadığı gerekçesi ile TC’yi sık sık gündeme aldıkları görülmektedir. BIT kaynaklarına göre 1985-2014 yılları arasında TC, onayladığı sözleşmeler nedeniyle 25 kez normları denetleyen komisyonda gündeme alınmıştır. Bunlardan altısı 87 sayılı, on üçü 98 sayılı sözleşme ile ilgilidir. (BIT, 2014:285)

2012 yılında, 2821 ve 2822 sayılı yasaların yerini alan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi yasasının hem “sunuş” hem de “genel gerekçe” bölümlerinde bu yasanın kabul sürecinde ILO normlarına yollama yapılmış, kanunda sendikal hak ve özgürlüklerle ilgili hususların “87 ve 98 sayılı sözleşmeler dikkate alınarak yeniden düzenlendiği” ifade edilmiştir. (ÇSGB, 2014:59.)

2. Kamu Görevlilerinin Örgütlenmesi Açısından ILO Normlarının Etkileri

Türk yasa koyucusunun uzun süre kamu görevlilerine örgütlenme hakkını vermediği, bu yüzden 87 sayılı sözleşmenin TC tarafından onaylanmasının gecikmesinin nedenlerinden biri olduğu bilinmektedir. Bu durumun kuşkusuz birçok nedeni vardır. Kamu personelinin statü hukukuna tabi olması, kamu hizmetlerinin aksamadan yürütülmesi ilkesi, bu alanda çalışanların devlet tarafından özel olarak korundukları iddiası, bu nedenle memurların devlete karşı özel bir sadakat yükümlülükleri olduğu bu nedenler arasındadır.

Türkiye’de hal böyle iken Dünyada son elli yıl içinde kamu görevlilerinin örgütlenmesinde çok hızlı gelişmeler kaydedilmiştir.(Tuncay-Savaş, 2013:36) ILO yayınlarına göre (BIT, 2013:171) Birleşik Krallık’da kamuda çalışanların sendikalaşma oranı %56 iken, özel kesimde %14’ten ibarettir. Aynı durum ABD’de, Fransa’da ve ülkemizde de gözlenmektedir.

Konuya ILO normları açısından yaklaştığımızda 87 ve 98 sayılı sözleşmelerde “işçi” yerine “çalışan” deyiminin öteden beri kullanıldığını görmekteyiz. Buna rağmen ILO yasama organı 1978 yılında 151 sayılı sözleşmeyi kabul etme ihtiyacını duymuştur. Bu sözleşmenin giriş bölümünde “birçok ülkede kamu hizmet faaliyetlerinin kapsamının önemli ölçüde genişlediği ve kamu mercileri ile kamu görevlilerinin örgütleri arasında sağlam çalışma ilişkilerine ihtiyaç duyulduğu görüşüne yer verilmiştir. Bilindiği gibi 151 sayılı “kamu hizmetinde örgütlenme hakkının korunması ve istihdam koşullarının belirlenmesi yöntemleri” hakkındaki sözleşme TC tarafından 1992 yılında onaylanmıştır.

Bu sözleşmenin uygulama alanını belirleyen 1.maddeye göre 87 sayılı sözleşmenin üye ülkelere tanıdığı “silahlı kuvvetler ve polislere” ek olarak “görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işlevleri kabul edilen üst düzey görevlileri veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenler” bu sözleşmenin hangi ölçüde uygulanacağını ulusal yasalarla belirleyebileceklerdir.

Sözleşmenin 2.bölümünde kamu görevlilerinin örgütlenme hakkını koruyan hükümler ile bu örgütlerin kamu makamları karşısında “tamamen bağımsız” olacaklarına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.

Türk mevzuatındaki duruma gelince: işçi ve işverenlere 1947 yılında örgütlenme hakkı tanınırken kamu görevlilerinin bu konudaki hakları uzun süre gündeme gelmemiştir.

1961 Anayasası’nın kamu görevlilerinin örgütlenme hakları ile ilgili hükmü nedeniyle 1965 yılında 624 sayılı yasa kabul edilmiştir. Ancak yasanın kamu personelinin sendikal örgütlenme hakkını düzenleme sözcüğü dahi yasama organında uzun tartışmalara yol açmıştır. Sendikanın amacı kamu görevlilerinin haklarını korumaktan çok, kamu yönetimleri ile işbirliği yapacakları yasada öngörülmüştür. Kamu personelinin sendikal örgütlenme yasası bu örgütlere çok sınırlı bir faaliyet alanı tanımasına karşı 1965-1971 döneminde çok sayıda kamu personel sendikası kurulmuş, bunlardan bazıları üyelerinin mesleksel çıkarlarını koruma alanında eylemler yapmışlardır. Sonuçta 12 Mart 1971 Askeri Müdahalesi döneminde Anayasada yapılan bir değişiklikle memur sendikacılığına son verilmiş ve tüm örgütler kapatılmıştır. (22/09/1971) (Kutal, 1971:246-248)

624 sayılı yasanın ILO normları açısından çok yetersiz olması bilimsel açıdan çok eleştirilmiştir. (Gülmez, 1996:229-274; Mahiroğulları, 2014:62) Kanımızca tüm yetersiz yönlerine karşın bu sendikalar kapatılmasa idi, günümüzde daha çağdaş bir kamu personel sendikalarına sahip olabilirdik. Başka bir deyimle 1971-2001 yılları kamu görevlilerinin örgütlenme hakları bakımından kaybedilmiş bir dönemdir.

Kamu görevlilerinin yeniden örgütlenme haklarına kavuşması 87 ve 151 sayılı sözleşmelerin onaylanmasında doktrinin katkısı olduğu kanısındayız. 2001 yılında kabul edilen 4688 sayılı yasa önce kamu görevlilerinin örgütlenme haklarını düzenlemiştir. Ancak bu hükümleri, ILO normları açısından, ele aldığımızda birçok yetersiz düzenlemenin olduğu anlaşılmaktadır.

Türk yasa koyucusu 4688 sayılı yasanın hazırlık aşamasında olabildiğince işçi ve işverenleri kapsayan mevzuata paralel düzenlemeler yapmaya çalışmıştır. Örgütlenme açısından “sendikalara üye olmak serbesttir” (m.14) ve “ her üye üyelikten çekilebilir” (m.16) hükümleri 87 sayılı sözleşme açısından uyumludur. Bunun gibi sendika üyeliğinin ve yöneticiliğin güvencesi (m.18) yasada düzenlenmiştir. Ancak bu konularda 4688 sayılı yasa hükümlerinin ILO mevzuatı ile tam bir uyum içinde olmadığını tebliğimizin ikinci bölümünde açıklamaya çalışacağız. Nitekim ILO’nun denetim organları da son yıllarda daha çok kamu görevlileri konusundaki Türk mevzuatına eleştiriler yapmaktadırlar.

2. Toplu Pazarlık ve Grev Hakları Açısından ILO Normlarının Etkisi

Türk mevzuatında toplu pazarlık ve grev hakkı işçi ve işverenler için 1961 Anayasası’nda ilk kez güvence altına alınmış, işverenlerin lokavt haklarının da yasa ile düzenleneceği öngörülmüştür.

Nitekim 1963 yılında kabul edilen 275 sayılı yasa bu hakların yasal çerçevesini belirlemiştir.

Kamu görevlileri bakımından 1961 Anayasası’nda durum farklıdır. Bu anayasa kamu görevlilerinin örgütlenme hakkının yasalarla düzenleneceğini belirtmekte yetinmiş, bunların grev ve toplu pazarlık haklarından söz etmemiştir. Sonraki yıllarda yürürlüğe konulan anayasa hükümlerinde de bu ayrım devam etmiştir. Biz de, bu nedenle önce işçilerin daha sonra kamu görevlilerinin toplu pazarlık ve grev haklarında ILO normlarının etkisini incelemeye çalışacağız.

1. İşçi ve İşverenlerin Toplu Pazarlık ve Grev (Lokavt) Hakları Açısından ILO Normlarının Etkisi

Toplu pazarlık ve grev haklarının 1961 Anayasası ile Türk mevzuatına kazandırılmasından sonra bu hakları düzenleyen 275 sayılı yasanın TBMM’de görüşülmesi sırasında TC’nin 1951’de onayladığı 98 sayılı ILO sözleşmesine ve ILO’nun 91 sayılı tavsiyesine sık sık yollamalar yapılmıştır. Örneğin yasa tasarısı ile ilgili olarak geçici komisyon raporunda (08/03/1963) ILO’nun 98 sayılı sözleşmesinin onaylanmış olduğu hatırlatılmakta ve hükümetin bu konuda gerekli düzenlemeleri meclise taşıma yükümlülüğünden söz edilmektedir. (Türk-İş, 1964:92) Bunun gibi yasa tasarısının tümü hakkında TBMM’de yapılan görüşmelerde bir parti sözcüsü ILO’nun ana sözleşmesinin 13’üncü maddesine uygun düzenlemeden söz etmiş Çalışma Bakanı Bülent Ecevit ise Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nun Türk-İş’e gönderdiği mektupta tasarının esas bakımından ILO normlarına uygun olduğunu kabul ettiğini açıklamıştır. (Türk-İş, 1964:138-139)

Toplu İş Sözleşmesi, grev ve lokavt kanunu o dönemdeki çift meclisten geçerek, 24/07/1963 tarihinde resmi gazetede yayımlanmıştır. Yasanın özellikle grevle ilgili hükümlerinde ILO denetim organlarının yorumlarına uymayan bazı hükümler dikkat çekicidir. Ancak bu yasanın yürürlükte kaldığı 1963-1980 döneminde Türkiye’de işçi sendikaları çeşitli iş kollarında ya da iş yerlerinde her yıl ortalama 1000 civarında toplu iş sözleşmesini bağıtlama başarısını göstermişlerdir. Bunun sonucunda işçilerin çalışma ve yaşama koşullarında reel gelişmeler sağlanmıştır. 1970’li yıllarda Türkiye’de cereyan eden terör eylemlerinden işçi ve işveren sendikaları da etkilenmiştir. 12 Eylül 1980 Askeri Müdahalesinde ise işçi sendikaları terör eylemlerinin sorumlularından biri olarak ilan edilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi ve sıkıyönetim komutanlığınca yayımlanan bildirilerde devam etmekte olan tüm grev ve lokavtlar, toplu pazarlıklar ertelenmiştir. Bir kısım sendika yöneticisi hakkında çok ağır ceza istemleri ile davalar açılmıştır. Bunun gibi süresi sona eren toplu iş sözleşmelerini gözden geçirerek yeniden yürürlüğe koyma yetkisi Yüksek Hakem Kurulu’na verilmiştir. (2364 sayılı yasa) (Kutal, 1982:45-65) Aynı dönemde 1980-1983 Danışma Meclisi yeni bir anayasa taslağını hazırlayarak Milli Güvenlik Konseyi’ne sunmuş, Konsey ise yeni sendikalar kanunu (2821) ile toplu iş sözleşmesi, grev ve lokavt yasasını (2822) özel gündemine alarak yasalaştırmıştır. (05/05/1983). Bu yasalarla ilgili ve ILO normları açısından sorun yaratan konulara tebliğimizin ikinci bölümünde yer vermeye çalışacağız.

2. Kamu Görevlilerinin Toplu Pazarlık Hakları ve Devam Eden Grev Yasağı Açısından ILO Normlarının Etkisi

TC’nin onayladığı 98 ve 151 sayılı ILO sözleşmeleri sadece işçilerin değil, kamu görevlilerinin de toplu pazarlık yoluyla çalışma koşullarını belirleme yetkisine sahip olduklarını öngörmektedir. Zira 98 sayılı sözleşmede kamu görevlilerini de kapsayan “çalışanlar” deyimi kullanılmış, 151 sayılı sözleşme ise esasen kamu görevlilerinin hem örgütlenme, hem de çalışma koşullarını belirleme yöntemlerinden söz etmiştir.

Türk yasa koyucusu örgütlenme hakkını 4688 sayılı yasa ile düzenledikten sonra (2001) Anayasa’da değişiklik yaparak bu sendikaların kamu makamları ile toplu görüşme yapmalarına izin vermiştir. Bu konuda yapılan düzenlemenin gerçek bir toplu pazarlık niteliğinde olmadığı doktrinde birçok kez dile getirilmiştir. Biz de tebliğimizin ikinci bölümünde bu konuda açıklama yapmaya çalışacağız.

II.Bölüm

ILO Normlarına Uyum Konusunda Türk Mevzuatında Devam Eden Sorunlar

ILO normlarının Türk İş Hukuku mevzuatını etkilemesi iç hukukta sorunların tümü ile çözümlendiği anlamına gelmemektedir. Hatta denilebilir ki etkileme sonunda Türk mevzuatında yapılan değişikliklere karşın o konudaki sorunların devam ettiği durumlara uygulamada daha çok rastlanmaktadır. Öte yandan Türk mevzuatındaki uyumsuzlukların nedenleri arasında ülkemizde sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık konularında elli yılı aşkın bir deneyimin (uygulamanın) birdenbire terkedilmesine olanak vermemektedir. Örneğin, çok düzeyli toplu pazarlık 1963-1980 döneminde uygulanmaya çalışılmış, ancak Türk endüstri ilişkilerinin henüz buna hazır olmadığı anlaşılmıştır. Bunun gibi çalışanlara birden çok sendikaya aynı zamanda üye olabilmesi yetkili sendikanın belirlenmesinde ciddi sıkıntılar yarattığı görülmüştür. Bununla beraber Türk mevzuatının ILO normları ile uyumlu hale getirilmesine büyük ölçüde ihtiyaç duyulduğu konular vardır. Bunları da yukarıdaki sistematik çerçevesinde önce örgütlenme daha sonra toplu pazarlık aşamalarında ayrı ayrı ele alacağız.

1. Çalışanların Sendikal Örgütlenmesi Açısından Türk Mevzuatında Devam Eden Uyumsuzluklar

Türk mevzuatında işçi ve işverenlerin sendikal örgütlenmesinin kamu görevlilerinden farklı biçimde düzenlenmesi nedeniyle biz de önce işçi ve işverenlerin, daha sonra kamu görevlilerinin örgütlenme haklarında devam eden uyumsuzlukları ele alacağız.

1. İşçi ve İşverenlerin Sendikal Örgütlenmesi Açısından

Halen yürürlükte olan 6356 sayılı kanuna göre:

• İşçinin emekli olması ve bir yıldan uzun süre işsiz kalması halinde sendika üyeliğinin sona ermesi (m.19/6) ILO yetkili organlarının bu konudaki yorumu bu hususun sendikaların tüzüklerine bırakılması yönündedir.

• İşyerinin, faaliyet konusuna göre, hangi iş koluna gireceğine ilişkin uyuşmazlıklarda ilk aşamada Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın devreye girmesi (m.5/1) eleştirilmektedir. Bağımsız bir kurumun bu konuda yetkili olması ILO tarafından önerilmektedir.

• Sendika organlarının neler olduğu ve bunların en az/en çok üye sayıları (Koç, 1999:218) (m.9/1) Bu hususun da sendika tüzüğüne bırakılması istenmektedir.

• Sendika üyeliğinin güvencesinde tüm işverenlerin kısa sürede etkileyecek önlemlerin alınması tavsiye edilmektedir.

• Sendika işyeri temsilcilerine sağlanan güvence hükümlerinin görev süreleri ile sınırlı olması (m.24,27) ILO’nun TC tarafından onaylanmış 158 sayılı sözleşmesinde ise “işçi temsilciliği yapmış olmak veya işçi temsilciliğine talip olmak” da iş ilişkisine son verme bakımından geçerli bir neden sayılmayacağı açıklanmıştır.

2. Kamu Görevlilerinin Sendikal Örgütlemesi Açısından

Kamu görevlilerinin sendikal örgütlenme hakları bakımından halen yürürlükte olan 4688 sayılı yasada ILO normları açısından sorun olmakta devam eden düzenlemeler şunlardır;

• Sendika üyelik aidatının kaynakta kesilmesi amacı ile kamu görevlisinin sendikaya üye olması ve üyelikten çekilmesi durumunun işverene bildirilmesi (m.14/5 ve m.16/2) Özellikle çekilmede öncelikle bildirimin kamu kurumlarına verilmesi böylece işverenin sendikanın üyeleri hakkında kesin bilgi sahibi olması 98 sayılı sözleşmenin 1’inci ve 2’inci maddeleri açısından sakıncalıdır. Bilindiği gibi Avrupa ülkelerinde check-off’un toplu sözleşmelerle sağlandığı, hatta Fransız hukukunda yasaklandığı, sendikaların üyelerini işverenlere bildirmeme hakkına sahip olduğunu göstermektedir. Türkiye’de ise başta işçiler olmak üzere bu hak 1963’ten beri yasalarla sağlanmıştır. Kanımızca Türk işçi ve kamu görevlisi sendikaları artık bu desteğe son verme durumuna gelmişlerdir. Üstelik kamuda imzalanan toplu sözleşmelerde üyelik aidatlarının kamu görevlisinin maaşı dışında işverence ödeneceğine ilişkin hükümlerin 98 sayılı sözleşmeye tamamen aykırı olduğu kanısındayız.

• Sendikalara üye olamayacak kamu görevlileri 4688 sayılı yasada kamu kurumlarındaki pozisyonlarına göre değil daha çok kurum düzeyinde belirlenmesi. Örneğin; Milli Güvenlik Kurulu genel sekreterliği, emniyet hizmetleri sınıfı, ceza ve infaz kurumlarından çalışan kamu görevlileri gibi. Bilindiği gibi bu yasa kapsamında yer alan silahlı kuvvetlerde görevli sivil personel hem ILO raporlarında eleştiri konusu olmuş, hem de Anayasa Mahkemesi’nin 10.04.2013 tarihli kararı ile iptal edilmiştir.

87 ve 151 sayılı ILO sözleşmelerinde ise üye devletlerin çalışanlardan kimlerin bu sözleşmenin dışında tutulabileceği açıklanmıştır. 87 sayılı sözleşme bu konuda silahlı güçler ve polisleri hariç tutarken; 151 sayılı sözleşme bunlara ek olarak “görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey görevlilerinin veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenlerin” sözleşme kapsamı dışında bırakılabileceklerini öngörmüştür. 4688 sayılı yasanın 15’inci maddesinde kamu görevlileri sendikasına üye olamayacakların çoğunun 87 ve 151 sayılı sözleşmelerde kriterlere uymadığı kanısındayız. Örneğin, üniversitelerin dekanlarının ve yüksekokul müdürlerinin ve bunların yardımcılarının ILO normlarına uymadığı açıkça görülmektedir.

• Sendika üyeliğinin ve yöneticiliğin güvencelerinin yaptırımı.

4688 sayılı yasanın değişik 18’inci maddesinde kamu görevlilerinin faaliyetine katılmalarından dolayı görevlerine son verilemeyeceği ve farklı bir işleme tabi tutulamayacakları öngörülmüştür. (m.18/5) Ayrıca kamu işvereninin kamu görevlileri arasında sendika üyesi olmaları veya olmamaları nedeniyle bir ayrım yapamayacağı (m.18/3); sendika temsilcileri ile sendika yöneticilerinin “sebebini açık ve kesin şekilde belirtmedikçe işyerini değiştiremeyeceğini” öngörmektedir. (m.18/2) Ancak kamu yönetiminin çalışanların farklı sendikalara üye olmalarından hiç söz edilmemiş, sadece sendika üyesi olup olmamaları üzerinde durmuştur.

Ayrıca sendika üyeliğinin güvencesi tüm boyutları ile ele alınıp düzenlenmemiştir. ILO uzmanlar komitesi raporunda da belirtildiği gibi kamu işvereninin ayrımcılık yapmasının önlenmesi için yaptırımların ne olduğu da yasada hiç yer almamıştır.

2. Çalışanların Toplu Pazarlık ve Grev Hakları Açısından Devam Eden Uyumsuzluklar

1. İşçi ve İşverenin Toplu Pazarlık ve Grev Hakları Bakımından Devam Eden Uyumsuzluklar

Halen yürürlükte olan 6356 sayılı yasa hükümlerini TC’nin onayladığı 98 ve 151 sayılı iş sözleşmeleri çerçevesinde ele aldığımızda aşağıdaki noktalarda uyumsuzluklar olduğu kanımızca ortaya çıkmaktadır.

• Yetki belgesinin bağımsız bir organ tarafından değil bakanlıkça verilmesi.

• İkili baraj sisteminde işkolu barajı %1’e çekilmiş olsa bile sosyal sigorta kayıtları esas alındığında bunun bile toplu pazarlık yetkisini etkilediği anlaşılmaktadır. Böylece durum 98 sayılı sözleşmeye aykırıdır.

• Toplu pazarlık ve grev haklarının çok ayrıntılı düzenlemeleri ILO’ya göre sendikanın 8 ihtimal çerçevesinde yetkisinin düşmesi 98 sayılı sözleşmenin 4’üncü maddesine aykırıdır. (BIT, 2016:164)

• Yasal grevin uygulama alanının sınırlanması 1982 Anayasası ile 6356 sayılı yasa hükümleri bir arada incelendiğinde yasal bir grevin ancak toplu pazarlık süreci içinde uyuşmazlık çıkması halinde, sadece menfaat uyuşmazlıklarında ve yasal prosedüre aynen uyulması koşulu ile kullanılabileceği ortaya çıkmaktadır. ILO yetkili organlarının bu koşullar dışında yasal kabul ettikleri birçok grev türünü Türk hukuku yasal olarak kabul etmemektedir. ( BIT, 2006:520-570) Ayrıca ilgili yasada (m.62) yasak olarak belirtilen grevlerle ILO yetkili organlarının sadece temel hizmetlerde yasak kabul edilen grevler arasında ciddi farklar bulunmaktadır. Bunlara grevin başlayacağı tarihin sendikaca bildirilmesi, grev oylamasında 6356 sayılı yasadaki salt çoğunluk hükmü (m.61), grevin hükümetçe ertelenmesinde yargı denetiminin son yıllarda etkisiz kalması, erteleme nedenlerine yeni iki nedenin eklenmesi, (BIT, 2019: 179) grev gözcülerinin sayısına kadar yasanın getirdiği diğer sınırlamalar (m.73/1) eklenebilir. Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararına karşın bankacılıkta yeni grev yasağının konulması gibi düzenlemeler ILO normlarına tamamiyle aykırıdır.

2. Kamu Görevlilerinin Toplu Pazarlıkları Açısından Devam Eden Uyumsuzluklar

Bu konuda öncelikle belirtilmesi gereken husus kamu görevlileri sendikalarında grev yasağının devam etmesidir. 4688 sayılı yasaya toplu pazarlık hakkı eklendiği sırada grev yasağı konusunda hiçbir adımın atılmamış olması dikkat çekicidir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda (m.27) memurların greve karar vermeleri, bu yolda propaganda yapmaları, greve katılmaları, grevi desteklemeleri ya da teşvik etmeleri yasaklanmıştır. Aynı yasanın “disiplin” başlıklı 7’inci bölümünde ise “…işi yavaşlatmak ve grev gibi eylemlere katılmak…bunları tahrik ve teşvik etmenin devlet memurluğundan, bir daha atanmamak üzere çıkarma cezasının verileceği” hükme bağlanmıştır.

Sözleşmeli personel bakımından da aynı yasaklar geçerlidir. Kamu görevlilerinin grev yasağı konusunda Türk Ceza Kanunu’nda “toplu biçimde görevlerini terk eden, görevlerine gelmeyen ve görevini yavaşlatan kamu görevlilerinin üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılacakları” öngörülmüş; ancak bu hareketleri yapanların sayısını üçten fazla olmaması halinde bu cezaların uygulanamayacağı öngörülmüştür. (TCK, m.260) Ayrıca aynı maddede “kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal hakları ile ilgili olarak hizmeti aksatmayacak biçimde, kısa süreli iş bırakmalarına veya yavaşlatmalarına verilecek cezada indirim yapılabileceği gibi ceza verilmeyebilir” hükmü de bulunmaktadır. (Sur, 2017:234-235)

• 4688 sayılı yasa çerçevesinde Kamu İşveren Heyeti ile kamu görevlileri sendikaları arasında iki yılda bir ağustos ayında yapılıp bitirilen görüşmelerde kamu görevlilerinin mali ve sosyal hakları ele alınmaktadır. Bu konuda ILO normları bakımından iki konu ön plana çıkmaktadır. Birincisi kamu görevlileri adına toplu pazarlığı yürütecek sendikanın sahip olması gereken özellikler, ikincisi ise toplu pazarlığın içeriğinde yer alan konulardır. Bu konuda ILO’nun, TC’nin onayladığı 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri yanında henüz onaylanmamış 154 sayılı sözleşme ile 159 ve 163 sayılı tavsiyeler dikkati çekmektedir. Bu belgelerdeki normlarda ve ILO yetkili organları tarafından yapılan yorumlarda toplu pazarlığı yapacak kamu görevlileri sendikasının temsil gücüne sahip olması gerekmektedir. Temsil gücü ise iki koşulu beraberinde getirmektedir. Birincisi sendikanın kamu görevlilerinin çoğunluğunu temsil etmesi, ikincisi ise bu sendikanın kamu otoriteleri karşısında bağımsız olmasıdır. (BIT, 2006:966)

• ILO’ya göre, yetkili sendikanın çalışanların oyları ile belirlenebileceği gibi bağımsız, tarafsız ve tarafların güvenini sağlamış, siyasal etkilerden uzak bir organ tarafından tespit edilmesi gerekmektedir. (159 sayılı tavsiye) Yetkinin makul bir süre içinde belirlenmesi de aynı tavsiye de öngörülmüştür. Örneğin, 9 aylık bir süre sonunda verilen yetki belgesini uzmanlar komitesi aşırı bulmuştur. 4688 sayılı yasa ise yetki sorununu sadece çoğunluğu temsil yönü ile ele almıştır. (m.29/3)

• Toplu pazarlığın konusu da Türk mevzuatında kamu görevlilerinin mali ve sosyal hakları ile sınırlanmıştır. (m.28) Halbuki TC’nin onayladığı 98 ve 151 sayılı sözleşmelerde toplu sözleşmenin içeriği tüm istihdam koşulları yanında, taraflar arasındaki ilişkileri de kapsamaktadır. (BIT, 2005:131) Nitekim ILO yetkili organlarının yorumlarında kamu düzeni ve kamunun yönetim hakkına ilişkin konuları pazarlık dışı tutulacağı kabul edilmiştir. (Kutal, 2013:170) Şu halde kamu görevlilerinin iş süreleri, başka görevlere nakilleri, ayrımcılığın önlenmesi, taraf sendika ile kamu yönetimi arasında toplu sözleşmenin uygulanması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde bunun nasıl çözümleneceğine ilişkin hükümler toplu sözleşmede yer alamayacaktır.

• Önemli bir başka husus, grev hakkı tüm kamu görevlileri için yasaklandığına (BIT, 2007I:182) göre toplu pazarlık sırasında çıkan uyuşmazlıkların nasıl çözümlenebileceği sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Grev yasak olduğuna göre bu konudaki toplu iş uyuşmazlıklarında tahkim organının niteliği, tarafsızlığı özel bir önem kazanmaktadır.

Türk mevzuatında kamu toplu pazarlığında İngiliz mevzuatında olduğu gibi uzlaştırma, arabulma gibi barışçı yollar öngörülmediğinden tahkim organının önemi daha da artmaktadır.

4688 sayılı yasanın öngördüğü 11 kişiden oluşan kamu görevlileri hakem kurulunun üyelerinin nasıl belirlendiğine baktığımızda (m.34), sendika tarafından belirlenen dört kişi dışında kalan tüm üyelerin seçiminde Bakanlar Kurulu’nun (halen Cumhurbaşkanı) diğer yedi üyenin ve başkanın belirlenmesinde şu veya bu şekilde rol oynadığı görülmektedir. Böyle bir kompozisyona sahip tahkim organının bağımsız ve tarafsız olması, tarafların güvenini sağlaması bize pek olası görünmüyor. (Kutal, 2013:174) Kanımızca 4688 sayılı yasanın 34’üncü maddesinde yeni bir düzenlemeye kesinlikle ihtiyaç bulunmaktadır.

SONUÇ

• TC’nin ILO’ya üyeliğinin 90’ıncı yılını birkaç yıl sonra kutlayacağını ve bu örgütün 6 temel sözleşmesinin hepsini TC’nin onayladığını öncelikle vurgulamak gerekir.

• TC’nin bu süreç içinde çoğulcu demokrasiyi tüm kurum ve kuralları ile gerçekleştirmeye çalıştığı yıllarda ILO ile ilişkilerinde olumlu yönde geliştiğini, askeri müdahale dönemlerinde kabul edilen yasalarda ise ILO sözleşmelerine aykırı ciddi uyumsuzluklar oluştuğu gözlemlenmektedir. Bunun tek istisnası 27 Mayıs 1960 Askeri Müdahale döneminde hazırlanıp halk tarafından onaylanan 1961 Anayasası ve bu anayasa çerçevesinde kabul edilen yasalardır.

• Sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık haklarının Türk mevzuatında çalışanların bütününü kapsayacak biçimde aynı zamanda yürürlüğe konulmaması da altı çizilmesi gereken bir özelliktir. İlk sendikalar yasası (No:5018) sadece beden işçilerine ve işverenlere örgütlenme hakkını tanımış (1947) kamu görevlilerinin bu alandaki hakları sonraki yıllarda yavaş yavaş benimsenmiştir. Bu durumun çeşitli nedenleri arasında kamu görevlilerinin statü hukukuna tabi olması da vardır. 87 sayılı sözleşmenin TC tarafından geç onaylanması da aynı nedene bağlandığı söylenebilir.

• Bu ayrım günümüzde de devam etmektedir. Grev yasağının tüm kamu çalışanlarını kapsaması, örgütlenme ve toplu pazarlık haklarındaki yetersizlikler son yıllarda ILO denetim organlarının eleştirilerinin kamu çalışanları alanında yoğunlaşmasına neden olmaktadır.

• İşçi konumunda olanlar toplu sözleşme ve grev haklarından yararlanarak çalışma ve yaşama koşullarında gelişmelere az/çok kavuşurken, devlet kamu yönetiminde aynı haklardan kamuda çalışan bir kısım işçinin ya da sözleşmeli personelin bu hakların dışında kalması için bunları kadrolara geçirmesi yıllardan beri beklenen kamu personel reformunu geciktirmektedir.

• Türkiye’de çoğulcu demokrasinin kesintiye uğradığı yıllarda iç hukukta ILO normlarına aykırı düzenlemelerin düzeltilmeye çalıştığı sonraki yıllarda Türk kanun koyucusunun başvurduğu ilk kaynak ILO mevzuatı olmuştur. Bu konuda Türk sendikalarının ya da onların üye olduğu uluslararası örgütlerin ILO’ya yaptıkları şikayetlerin TC-ILO mevzuatı arasındaki uyuma katkıda bulunmuştur.

• Bu alandaki önemli gelişmelerde Türk akademik çevrelerinin eleştirilerinin de katkısı olduğunu sanıyorum. Kuşkusuz ILO uzmanlar komitesi raporlarında ve diğer denetim organları tarafından TC’nin sık sık gündeme alınması Türk kamuoyunda tepki yaratmaktadır. Özellikle TC’ye oranla çok daha aşağı düzeylerdeki ülkeler yerine TC’nin sık sık gündeme alınması ister istemez kamuoyunun tepkisini çekmektedir. Ancak kanımızca uzun dönemde bu durum Türk mevzuatının çağdaş bir kimlik kazanmasına fırsat vermektedir.

ILO’nun 100’üncü yılını kutlarken bu örgütün yüzyıllar boyunca insanların adil bir çalışma düzenine kavuşmaları ve sosyal barış için dünya çapında hizmetlerini devam ettirmesini diliyorum.

KAYNAKÇA

BIT (2006) La Liberté Syndicale, Recueil de Decisions et des Principes du Comité de la Liberté Syndicale du Conseil d’Administration du BIT, Cinquieme édition, Geneve.

BIT (2005) Application des Normes Internationales du Travail, Geneve.

BIT (2007) Application des Normes Internationales du Travail, Geneve.

BIT (2014) Application des Normes Internationales du Travail, Geneve.

BIT (2016) Application des Normes Internationales du Travail, Geneve.

BIT (2019) Application des Normes Internationales du Travail, Geneve.

BIT (2013) La Négociation Collective Dans La Fonction Publique Rapport III, Geneve.

ÇSGB (2014) Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, Özel Matbaası, Ankara.

Gülmez M. (1996) Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar, TODAİ Yayını, Ankara.

Güzel A. (1997) “ILO Normlarının İç Hukuka Etkisi ve Türk İş Hukuku’nun Gelişmesine Katkısı”, İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukuku Türk Milli Komitesinin 20.Kuruluş Yılı Kutlama Semineri, Ankara.

Kutal M.(1959) Le Syndicalisme Devant La Legislation Turque et Le Mouvement Syndical en Turquie, Grenoble.

Kutal M. (1971) “Memur Sendikacılığı Sone Ererken”, İktisat ve Maliye Dergisi.

Kutal M. (1972) “Sendikalar Kanunu’nun Bazı Maddeleri Anayasa Mahkemesi’nce İptal Edildi”, İktisat ve Maliye Dergisi.

Kutal M. (1982) “12 Eylül 1980 Geçiş Döneminde Toplu İş Sözleşmelerini Düzenleyen Yeni Yasa Hakkında Bazı Düşünceler”, Prof. Dr. Ümit Yaşar Doğanay Anısına Armağan.

Kutal M. (2013) “Kamu Görevlilerinin Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakları”, Sosyal Haklar Uluslararası Sempozyumu V, Uludağ Üniversitesi, Petrol-İş Yayını.

Kutal M. (2018) “Grev Ertelemelerinde Yürütme Organının Yetkisinin Sınırlanması”, İstanbul Gedik University International Journal of Economics, Administrative and Social Science, Vol:1- İssue:1, Year: 2018

Koç Y.(1999) “ILO Uygulamalarında Sendika Özgürlüğü, Türkiye’de Sendikal Örgütlenme Sorunları” Galatasaray Üniversitesi Yayını.

Mahiroğulları A. (2016) Türk Sendikacılık Tarihi, Özlem Kitabevi, Sivas.

Saymen F. H. (1954) Türk İş Hukuku, Hak Kitabevi.

Sur M. (2017) İş Hukuku, Toplu İş İlişkileri, 7.Bası, Turhan Kitabevi, Ankara.

Talas C. (1971) “Türkiye’nin Uluslararası Anlaşmaları Karşısında Yüklenmiş Olduğu Görevler ve 274 sayılı Kanunun Tadilatının Getirmekte Olduğu Aykırılıklar”, M.O. Prodüktivite Kurumu, Yarkın Ofset, İstanbul.

Tuncay C.-Savaş B. (2013) Toplu İş Hukuku, 3.Bası, Beta, İstanbul.

Türk-İş (1964) Sendikalar ve Grev, Lokavt Hakları, Şark Matbaası, Ankara.

TBMM (1947) Tutanak Dergisi, 47.Birleşim, Ankara.