Prof. Dr. Duran BÜLBÜL

Bütçe hakkı tarihi, özgürlükler ve demokrasi tarihidir. Tüm zamanlara baktığımızda tarih, haksız , keyfi ve adaletsiz vergiler altında ezilen, zulme maruz kalan insanların çaresizliğine, haykırışlarına ve zaman zaman isyanlarına tanıklık etmiştir.

Bütçe hakkı, tarihi açıdan çok öncelere dayanan bir olgu olduğu gibi, demokratik hak ve taleplerinin ortaya çıkmasıyla olgunlaşan ve bu bağlamda demokrasi tarihi açısından son derece tarihsel bir gelişme olarak değerlendirilecek bir konudur.

Bütçe, gelirlerin toplanmasına yetki ve giderlerinin yapılmasına ise izin veren bir kanundur. Bütçe hakkı ise parlamentonun izni olmaksızın hükümetin gelir toplayamaması ve harcama yapamaması, bir başka deyişle parlamentonun kamu maliyesi üzerinde mutlak güç sahibi olmasıdır. Bütçe hakkının vergi mükellefi olup olmadığına bakılmaksızın, tüm vatandaşlara ait olması ulusal egemenliğin temel göstergesidir. Temsili demokrasilerde, yurttaşlara ait olan bütçe hakkı, seçtiği temsilcilerden oluşan parlamentolar aracılığı ile kullanılmaktadır. Bu yetki devri bir asıl-vekil ilişkisidir. Asıl olan seçmen, politikacılara birinci yetki devri yaparak onları vekil kılmakta; politikacılar ise ikinci yetki devri ile bürokratları vekil, kendilerini asıl kılmaktadır. Mevcut uygulamada , yürütme organının yetkisi ise Cumhurbaşkanlığında toplanmıştır.

Bütçe hakkı esas itibarıyla halkın bütçe yapma yetkisini kullanması anlamına gelmektedir. Demokratik parlamenter sistemlerde, halk bütçe yapma yetkisini seçtiği temsilcileri vasıtasıyla yerine getirmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı, demokratik rejimin en önemli unsurlarındandır. Demokrasinin benimsendiği ülkelerde bütçe hakkı sadece halkın belli aralıklarla yapılan seçimlerde oy kullanması anlamına gelmemektedir. Bütçe hakkı yetki vermekten öte bir anlam taşımaktadır.

Öncelikle hükümet sistemi her ne şekilde olursa olsun geleneksel bütçe hakkı anlayışının sürdürülmesine özen gösterilmelidir. Geleneksel bütçe hakkına göre, yasamanın yıllık izni olmadan yürütme ne gelir toplayabilir ne de harcama yapabilir ne borçlanabilir. Özellikle bütçenin yıllık olma ilişkisi bu noktada büyük önem taşımaktadır. 

Sayıştay’ın denetimi

Yasama, bütçeye ilişkin yürütmeye bir süre kısıtlaması getirmek suretiyle, o süre içerisinde yürütmenin faaliyetlerini izleme olanağını elinde tutacaktır. Yürütme, yasamanın yıllık izni olmadan hiçbir harcama yapamayacak, gelir toplayamayacak, herhangi bir borç taahhüdünün altına giremeyecektir. 

Yasamanın, yürütmenin mali kararları üzerinde denetimini sağlayan temel unsurlardan biri de Sayıştay denetimidir. Sayıştay’ın hazırlamış olduğu raporlar, bütçe hakkının önemli bir parçasını oluşturmaktadır. Sayıştay’ın siyasi beklentilerle zayıflatılmaması gerekir. Nitekim Sayıştay’ın özellikle kamu-özel işbirliği ile yapılan yatırımlarda sözleşmeler ve sözleşme değişiklikleri bir yandan Sayıştay’ın incelemesine, diğer yandan Meclis’in denetimine sunulup sunulmadığı tartışma konusudur. Bu sözleşmelerde ülkenin yararına veya zararına nelerin olduğu konusunda, bilinmesi gerekenlerden kamu idareleri ile parlamento bilgi sahibi midir? Sayıştay raporları üzerinde doğacak herhangi bir şaibe aynı zamanda bütçe hakkının da sorgulanması neden olacaktır.

Bütçe hakkını sakatlayan diğer bir durumun da Sayıştay tarafından TBMM’ye sevk edilen raporların yeterince hiç görüşülmemesidir. Genel yönetim kapsamı dışında kalan kamu idareleri için yargılanmaya esas rapor yazılmaması, Sayıştay raporlarının Plan-Bütçe Komisyonu’nda incelenmemesi, kısa bir görüşmeden sonra onaylanması,bağlayıcı bir karar alınmaması, kesin hesap kanunlarının Plan-Bütçe Komisyonu’nda bütçe hakkına uygun irdelenmemesi örnek gösterilebilir.

Ayrıca demokratik parlamenter sistemlerde performans esaslı ve program bazlı bütçe uygulamalarında kesin hesap Komisyon Başkanı muhalefet grubundan seçilmesi gerekirken bugün bu da yapılmamıştır.

Demokratik hukuk devletinin en önemli araçlarından biri olan bütçe hakkı, siyasal ve ekonomik istikrarın korunması ile yurttaşların ödedikleri vergilerin hukuka uygun bir şekilde kullanılıp, kullanılmadığı açısından varlığı asla sorgulanmayacak bir öneme sahiptir. Bütçe hakkı parlamentonun ve yurttaşların gücüdür ve anayasal düzenin mali teminatıdır.

Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde bütçe hakkı; demokratik bir hak olmaktan çıkıp bürokratik bir süreç haline dönüşmüştür. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi değişikliği neticesinde TBMM, Plan-Bütçe Komisyonu’nun anayasal bir kurum olma özelliği ortadan kalkmıştır. 

Yetki devrinin esasları

Bütçe hakkı halkın kendi bütçesini kendisinin yapması yetkisidir. Bu hak parlamentoyla kullanılır. Parlamento pasifize edilirse bütçe hakkı kalmayacaktır. Bu durumda demokrasiden de bahsedilemez. 

Bütçe hazırlık sürecinde parlamentonun hiçbir etkisi kalmadığı gibi, Plan ve Bütçe Komisyonu da anayasadan çıkarılmış ve etkinliği kalmamıştır. Artık partilerin ve bağımsızların milletvekili sayılarına göre 30 kişilik bir komisyona dönüştürülmüştür. Diğer komisyonlardan farkı kalmamıştır. 

Burada en temel sorun TBMM’nin bütçeyi ret ve kabulünde yaşanmaktadır. Ret oyunun da kabul oyunun da bütçe hakkı açısından hiçbir önemi olmadığı gibi, yok hükmündedir. 

Şöyle ki 2020 bütçesini parlamento reddetmiş olsa bile, geçici bütçe kanununun çıkarılmaması halinde, 2019 bütçesi yeniden değerleme oranına tabi tutularak artırılır ve 2020 bütçesi bir yıl için uygulanır. Peki, o zaman parlamentonun onayına gerek var mı?

Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun süresinde yürürlüğü konulmaması halinde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 19. maddesine göre, geçici bütçe kanunu çıkarılır, geçici bütçe ödenekleri, bir yıl önceki ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir.

Geçici bütçe kanununun da çıkarılmaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır. Bu uygulamayı Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi, herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan kullanabilir. Onun için TBMM’nin ret ve kabul oyunun hukuki açıdan önemi yoktur. 

Bütçe hakkının korunabilmesi için geçici bütçe uygulaması sınırsız olmamalıdır. Anayasa ile sınırlandırılması gerekir. Aksi takdirde bütçe hakkı bir hak olmaktan çıkar bir güç haline dönüşür. Nitekim dönüşmüştür.

Bütçe Kanunu teklifi Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından hazırlanıp (uygulamada şu an bu başkanlık hazırlanmakta) Cumhurbaşkanlığı onayından sonra Resmi Gazete’de ilan edilip mali yılın başında yürürlüğe girmelidir.

Sonuç olarak bütçe hakkı bir yetki devridir. Bu yetkiyi temsili demokrasilerde parlamentonun kullanması esastır. Parlamentonun bütçe açısından etkisiz olması bütçe hakkını ortadan kaldırır. Dolayısıyla demokrasi de ortadan kalkar.Bu durumda seçilmişler yerine ülkeyi teknokratlar yönetir. Sonuçta ekonomiden siyaset arındırılmış olur. Bir başka ifade ile bütçe hakkında halk siyasetçiye ekonomi ve maliye politikasını belirlemesi için oy vermektedir. Söz konusu olan durumda ise halkın ekonomi ve maliye politikası tercihi siyaset yansımamış olur. İşte söz konusu bu durum demokrasinin ekonomi teorisine aykırıdır. 

Çoğunlukla otoriter rejimlerde görülen kabul veya redde dayalı bir bütçe hakkı parlamentonun bütçe hakkı konusundaki varlığını tartışmalı hale getirir.

Bir ülkenin demokrasisine bakmak istiyorsanız bütçe hakkına bakın. Bir ülkede bütçe hakkı ihlal ediliyorsa her türlü hak da ihlal ediliyor demektir.