Türkiye’de Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kamu yönetimi kırtasiyecilikle, gereksiz formalitelerle uğraşmaya çalışmıştır. Celal Bayar Hükümetinin programında bu konularla ilgilenileceği yazılıdır. Ama ülkemizde kırtasiyecilikle ilgili ilk ciddi çalışma 27 Mayıs döneminde hazırlanan Mehtap Raporu'dur. Ansiklopedik bilgi olarak belirtelim ki Mehtap Raporu'nun hazırlanmasında o zamanlar Devlet Su İşleri Genel Müdürü olan Süleyman Demirel ve Doç. Dr. Mümtaz Soysal görev almışlardır.

Mehtap Raporu, (Merkezi Hükümet Araştırma Projesi) izleyen hükümetlerce dikkate alınmış olmasına rağmen başarıya ulaşamamıştır. Daha sonraki hükümetlerin programları da aynı şekilde formaliteleri, kırtasiyeciliği gözle görülür biçimde azaltamamış, başarılı olamamıştır. Örneğin Kaya Projesi, İdareyi Yeniden Düzenleme Raporlarındaki öneriler hükümetlerce gerçekleştirilememiş bir süre sonra da unutulmuştur.

Bürokrasi yazının icadından hemen sonra ortaya çıkmıştır. Kimi kez devleti ifade eder, kimi kez devletin yürütme organını, kimi kez de yurttaşın işini zorlaştıran, çalışmaları formalitelere boğan bir kuruluşu. Ama en önemli işlevi devletin sürekliliğini sağlamakta olmasıdır. Bürokrasisi olmayan devletler ne tür büyüklükte olursa olsun, nasıl yönetilirse yönetilsin uzun süreli yaşayamaz Tarihte bunun birçok örneği vardır.

Örneğin Moğol İmparatorluğu kısa sürede batmış geriye bir şey bırakmamıştır. İmparatorlukta işler karmakarışıktır. Bir düzen yoktur. Avrupa Hun İmparatorluğu da aynı nedenden dolayı uzun ömürlü olamamıştır. Bürokrasisi olmayan, bürokrasi kurmayan, kuramayan devletler uzun süre var olamadılar.

SÜREKLİLİĞİ SAĞLAYAN MEKANİZMA

Bürokrasi imparatorluklar için, devletler için büyük bir önem taşır. Çünkü bürokrasi sayesinde devlet süreklilik kazanır. Bir dönemden gelecek döneme, tüm bilgi ve belgelerle, kamusal hafızayla birlikte geçiş, bu yolla sağlanır. Yani bürokrasinin en önemli görevlerinden biri güncel sorunların çözümü yanında, sistemin sürekliliğini sağlayan bir mekanizma olmasıdır.

Çok şey kayıt altına alınmış, yazıya dökülmüş, belgeye bağlanmıştır. Yine bürokrasi, siyasal sistemin halka açılan penceresinde konuşlanmıştır. Halka karşı devleti o temsil eder, halka emir ve hizmeti o götürür. Kamuyla ilintili tüm eylem ve işlemleri o denetler. Yanlışı ortaya çıkarır. Hesap sorar. Kısa bir deyişle bürokrasi devletin vazgeçilmezidir.

Hukuk devletinin önemli ilkelerinden biri olan düzenli yönetim ilkesinin (yönetimin, önceden bazı kurallar, düzenlemeler koyarak bunlara uygun olarak davranması ilkesi) uygulamaya konulması yine bürokrasi tarafından gerçekleştirilir.

ÖNCE KURAL SONRA EYLEM

Bürokrasi konulmuş kurallara uygun olarak, onlara bağlı kalarak bugün yaptığı işlemin aynısını yarın da yapmak zorundadır. Ana kural aynı kaldığı sürece zikzaklı, birbirinden farklı, kişilere göre değişen kararlar bürokraside alınamaz. Hukuk sonradan gelsin de denilemez. Önce kural, sonra eylem temel ilkedir. Anayasa ve yasaların lafzına ve ruhuna uygun düzenlemeleri bürokrasi yapmaya yetkilidir. Ama bunun için de hem izin gerekir hem de belirlenmiş alanın dışına çıkılamaz.

Bürokrasi aynı zamanda her türlü belgenin, bilginin saklayıcısıdır. Belgelik bürokrasi için büyük önem taşır. Bu belgelerle hem kendini savunur hem de yeni işlere girişir. Bu hizmetleri siyasal sistem yapamaz. Bürokrasi sahip olduğu bilgi ve belgeyi kendine özgü yöntemlerle saklar. Bu belgeleri kendine göre düzenler, halkın anlayıp anlamaması önemli değildir. Yine bu belgelerin farklı bir yapı ve dili vardır. Bu dil halka yabancıdır. Dışarıdan bürokrasinin kullandığı terimleri anlamak kolay değildir. Sade vatandaş bu konularda çok zorluk çeker.

İÇREKLİK DUVARI

Bürokrasi ilk elde zorunlu ve yararlı gibi görünmesine karşın bir süre sonra, yönetileni bunaltan formaliteler yığınına dönüşmektedir. Devlet bürokrasisinin kendi etrafına ördüğü bir duvar, bir koruyucu çit vardır. Bu duvar, bu çit bürokrasinin dilini bilen, kurallarının farkında olan, onun usullerini öğrenmiş aracılar sayesinde aşılır. Bu demektir ki bürokraside kırtasiyeciliğin çokluğu, belirli bir kesimin işine yaramakta, buradan para kazanmaları mümkün olmaktadır.

Kısacası bürokrasinin etrafına ördüğü karmaşık işlemlerden, zamanı hiçe saymak alışkanlığından yani bekletici olmaktan (Bürokraside zaman kavramı ve anlayışı farklıdır. Bürokrasi acele etmez. Zaten içinde bulunduğu sistemin aceleciliği yoktur.) dolayı oluşan engelleyici duvarı ancak aracı meslek mensupları çözebilir. Avukatlar, gümrük komisyoncuları, mali müşavirler, teknik bilirkişiler vb. gibi.

Bunlar da bu hizmeti doğal olarak bir ücret karşılığı görürler. Bürokrasinin içindeki karmaşık dünya ile dışardan temas oldukça zordur. Formaliteler, yönetimin icat ettiği çeşitli usuller bürokrasiyi ve bürokratı dışarıya karşı korur. Dışarıdan anlaşılması zor işlemlerin oluşturduğu içreklik (içreklik dışarıdan kolayca anlaşılamayan karmaşık bir evreni ifade eder.) duvarını, bu duvarı aşmayı görev edinmiş meslek kategorileri becerebilirler ve bunun için de bir ücret alırlar. Sade vatandaşın bu sorunları çözmesi zor, hatta olanaksızdır.

ÇIKAR GRUPLARI

Zaman düzenlemesinin (kodifikasyonunun) olmadığı bir ortamda sorunun çözülme süresi bürokratın takdirine kalmıştır. Bir işlemin belirli bir zaman içinde bitirilmesi, yani zaman düzenlemesi, küçük ve sınırlı bir bürokrasi kesimi için geçerlidir. Örneğin yargılamada zaman kodifikasyonu örnekleri oldukça çoktur. Ama yine de davalar kısa sürede sonuçlanmaz. Ayrıca bu konularda genel bir düzenleme çıkarılmış olmasına karşın değişen bir şey yoktur.

Yönetimde bürokrasinin aşırılığından çıkar sağlayan bir başka kesim daha vardır : Siyasi nitelikli kişiler, milletvekilleri, parti ileri gelenleri bürokrasi üzerindeki egemenliklerinden yararlanarak kendi seçmenine yardımcı olmak üzere bu örülü çemberi bizzat bürokrata çözdürür, aralatırlar ve yurttaşın, seçmeninin sorununu çözdürürler. Kısacası içreklik çemberi dediğimiz bu koruyucu kabuk siyasi nitelikli kişilerin de işine gelmektedir.

SOSYAL HASTALIK

Üçüncü olarak da kırtasiyecilikten zarar gören, işi sürüncemede kalan kişiler bizzat bürokratın belirli bir çıkar karşılığı müdahalesini temin ederek içreklik engelini aşarlar. Burada rüşvet dediğimiz sosyal hastalık en önemli rolü oynar. Bunun yanında kamu görevlisi koruyucu kabuğun arkasına sığınarak kendisine olur olmaz müdahaleyi önlemiş olur. Yani kırtasiyecilik zaman zaman kamu görevlisine yardıma koşar. Görüldüğü gibi formalitelerden çıkar sağlayan üçlü bir kategori vardır.

İlk bürokrasi örneklerinin eski Mısır’da olduğu genel kabul görür. Firavun'un halktan alacağı verginin ne oranda olacağı, Nil’in hangi dönemlerde pirinç ekimine olanak sağladığı, hangi dönemlerde pirincin toplanmasına olanak verdiği ve buna bağlı hesaplar sonucu Firavun, vergi toplama işini düzenledi. Ve bu görev hesap kitap bilen kişilere yani bürokratlara bırakıldı. Bu gelişmeler bürokrasiyi ortaya çıkardı.

Firavunlar, hakanlar, hanlar, padişahlar hükmettikleri sistemin daha iyiye doğru götürülmesi, gerekli hesaplamaların yapılması, bayındırlık işlerinin yerine getirilmesi, kimi uzmanlık isteyen sorunların çözümü için bürokrasiyi esas yardımcı olarak görüp, ülkelerinde yeni bir yönetsel yapı kurmaya başladılar. Yazının ve sayının icadı ya da kullanımının yaygınlaşması ile devletin işi kolaylaştı Ama zamanla bürokrasi sağladığı birçok yarar dışında belirli sakıncaları da beraberinde getirdi. Çok büyüdü, her işe karışır oldu, halkı bunaltmaya başladı, Sebepsiz zenginleşme örnekleri çoğaldı.

UZMANLIK GEREKTİRİR

Bürokrasi ile birlikte hesaplamalar yapıldı, vergi ilkeleri yazıya dökülüp saklandı. Düzenlemeler belirli kurallarla bağlandı. Bunlar halka gösterilip yükümlülükleri hatırlatıldı. Zamanla bürokrasi başka işlevler de üstlenmeye başladı ve süratle büyüdü, etkisi arttı hatta kıymete bindi. Görevleri genişledi. Sonunda bürokrasi adına düzenli idari işlem dediğimiz işlemlerin kullanıcısı ve yaratıcısı oldu. Konulan kuralların belirttiği biçimde işlemlerdeki düzenlilik ve çelişkisiz uygulamalar bürokrasi tarafından sağlanır oldu.

Bürokrasi olmazsa devlet düzeninde, devlet halk ilişkisinde düzenin yok olacağı anlaşıldı. O da bu görevleri yerine getirirken gerekli iç düzenlemeleri yaptı. Kimi zaman halkın yönetime başvurusunu, başvuruların takibini, sonuçlandırılmasını ve tüm öteki konuları belirli kurallara bağladı ve ortaya kırtasiyecilik çıktı. Bu kurallar bir başka açıdan yönetilene hak tanıyan, onun hakkını koruyan bir düzenlemeler yumağı oldu. Siyasal sistem bu görevi ne yüklenebilir ne de becerebilir.

Devletin yönetim sorunlarını çözmek için uzmanlık gerekir. Bu da ancak bürokrasinin başarabileceği bir iştir. Çünkü bürokrasi aynı zamanda bir uzmanlar topluluğudur. Topluma en hayati ve kritik hizmetler bu grup tarafından sağlanır. Bu durumda bürokrasinin ortadan kaldırılması, kendisi için çok önemli fakat vatandaş ve iş insanları nazarında hiç önemi olmadığı ileri sürülen işlemlerin son bulması dolayısıyla her şeyin birbirine girmesi ve kaos döneminin ortaya çıkması demektir.

GEÇERLİLİĞİ YOK

Karmaşık ve gereğinden çok bürokratik kural aslında bürokrasinin ayrılmaz bir parçasıdır. Dünya da nerede bürokrasi varsa orada kırtasiyecilik, yoğun bir yönetsel mevzuat vardır. Kimine göre hastalık kimine göre bürokrasinin tek savunma aracı olan aşırı mevzuat ve formaliteler şimdiye dek azaltılamadı. Azaltılanların yerine farklı biçimde başka formaliteler ortaya çıktı.

Maliye mevzuatı anlaşılması güç formalitelerle doludur. İçişleriyle, sağlıkla, ticaretle, gümrükle ilgili kuruluşlar için de durum farklı değil. Kırtasiyecilik, formaliteler bir türlü azaltılamamaktadır. Diyeceğimiz o dur ki,  kırtasiyeciliğe savaş açanlar bir türlü zafere ulaşamadılar. Bu, çok eskiye gitmeyen deneyimlerimizin verdiği bir sonuçtur ve unutulmaması gerekir.

Dolayısıyla yakın geçmişimizin de bize gösterdiği gibi “Mevzuatı değiştiririz, bürokrasiyi alaşağı ederiz” lafının hiçbir geçerliliği yoktur. Çünkü kaldırılan kuralın yerine bir başka kapıdan, bir başka şapka ile, bir başka yeni kural girmektedir.

PROF. DR. METİN KAZANCI

A.Ü I·LETIŞİM FAKÜLTESİ EM. ÖĞRETİM ÜYESİ