Büyük kamu-özel işbirliği projelerinin hazırlanmasında bir defa değil bin defa dikkatli olunmalı

Başkent Üniversitesi İktisat Bölümü Başkanı ve eski Devlet Planlama Teşkilatı planlama uzmanı Prof. Dr. Uğur Emek, Kamu-Özel-İşbirliği (KÖİ) sözleşmelerin parasal büyüklüğünün yüzde 78’inin 2008 yılı sonrasına ait olduğunu söyledi. İstanbul Havalimanı, Yavuz Sultan Selim Köprüsü, Akkuyu Nükleer Santralı ve şehir hastaneleri dahil yapılan bu projeleri kullansın ya da kullanmasın yurttaşa da büyük fatura çıkıyor. Uğur Emek'e göre, 150 milyar dolarlık bu garantilerin 81 milyarı şehir hastanelerinde kesinlikle vergi mükellefleri tarafından, diğerlerinde de kullanıma bağlı olarak hizmet kullanıcıları ve vergi mükelleflerince ödenecek. Pandemi süresinde 4 ay boyunca kullanılmayan ulaştırma projelerinde firmalara 1.5 milyar TL ödendiğine dikkat çeken  Prof. Dr. Uğur Emek ile son yıllarda hız kazanan KÖİ projelerini ve eksikleri konuştuk.

YÜZDE 78'İ SON 12 YILDA

- Son yıllardaki kamu özel işbirliği ve yap işlet devret projelerinin bütçeye ne kadarlık yük getiriyor? Bu yük hem kamu hem yurttaş için ne anlama geliyor, bu projelerin yurttaşın cebine etkisi nedir?

1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) yöntemiyle yaptırılan elektrik üretim santrallerinde döviz üzerinden al yada öde garantileri verildi. 2001 finansal krizindeki kur şokundan sonra bu garantiler bütçe üzerinde büyük yük oluşturdu. Bu nedenle hazine garantisi uygulamasına son verildi. 2008 küresel finansal krizinden sonra büyük merkez bankalarının bastıkları paralar gelişen ülkelere de yönelmeye başladı. Türkiye bu ucuz ve kolay finansmanı Kamu-Özel-İşbirliği (KÖİ) projeleri için fırsat olarak gördü. Bu projelerin başlangıç yatırımları özel sektör finansmanıyla karşılanmakta ve dolayısıyla başlangıçta devlet bütçesinden para çıkmamaktadır. Ödemeler sözleşme dönemi boyunca yıllara yayılmaktadır. Bu süreçte sadece yeni projelerin inşasına yönelik değil, mevcut tesislerin işletme haklarının devirlerine (İHD) yönelik yöntemler de geliştirildi. Bu yöntemde bir taraftan mevcut tesislerin yenileme yatırımları özel sektör finansmanıyla gerçekleştirilmekte diğer taraftan da devlet gelecekte kendi elde edeceği gelirleri sözleşme döneminde peşin olarak tahsil etmektedir.

1980’li yıllardan bu yana imzalanan KÖİ sözleşmelerin parasal büyüklüğünün yüzde 78’i 2008 yılından sonrasına aittir. Diğer bir değişle toplam 156 milyar dolar değerindeki sözleşmelerin, 121 milyar dolarlık kısmı bu dönemde imzalandı. Bunların 66 milyar doları İHD sözleşmesidir. Yani devlet gelecekte kendisinin gelir elde edeceği tesislerin işletme haklarını bu bedel üzerinden özel sektöre devretti. Yaklaşık 55 milyar dolarındaki yeni yatırımlara ilişkin sözleşmeler ağırlıklı olarak sağlık ve ulaştırma sektörlerinde imzalandı. Yat limanları dışındaki ulaştırma projelerinde özel sektöre sözleşmede belirlenen kullanım miktarı ve ücret üzerinden gelir garantisi verilmektedir. Gerçekleşen gelir, sözleşmede belirlenenden daha düşükse aradaki farkı devlet, yani vergi mükellefleri ödemektedir. Bu ödemeler koşullu yükümlülüktür. Talep öngörüldüğü gibi gerçekleşmediğinde ortaya çıkmaktadır. Bu garantilerin toplamı yaklaşık 33,8 milyar dolardır. Ayrıca ulaştırma projelerinde Hazine ve Maliye Bakanlığı, şirketlerin bankalara olan kredi borçlarını gerektiğinde üstlenmek amacıyla 17,2 milyar dolar tutarında borç üstlenim taahhüdünde bulundu.

Sağlık sektöründeki sözleşmelerde ücretleri doğrudan Sağlık Bakanlığı ödemektedir. Yani yükümlülükler ulaştırmada olduğu gibi koşullu değil doğrudandır.2022 yılı bütçe tahminine göre şehir hastanelerindeki kullanım ve hizmet bedeli ödemelerinin 25 yıllık toplam tutarı 81 milyar dolardır.

Bir de Rus devletiyle imzalanan antlaşmaya istinaden ve YİD yöntemiyle yaptırılan Akkuyu Nükleer Enerji santrali var. Buradaki al ya da öde garantisi toplam 35,2 milyar dolardır.  Faaliyete geçen şehir hastaneleri ve ulaştırma projelerine ilişkin gelir garantisi ödemeleri 2017 yılından beri ilgili kurumların bütçelerinde gösterilmektedir.

150 milyar dolarlık bu garantilerin 81 milyarı şehir hastanelerinde kesinlikle vergi mükellefleri tarafından ödenecektir. Diğerlerinde de kullanıma bağlı olarak hizmet kullanıcıları ve vergi mükelleflerince ödenecektir.

BİLKENT ŞEHİR HASTANESİ YÜZDE 73 DAHA PAHALIYA YAPILDI

- Bu projelerde yapılan belirgin hatalar ve eksikler nelerdir?

Bu projeler uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde yapılmaktadır. Geleceğin belirsizliğinde uzun süreli sözleşme yazmak kolay değildir. Ayrıca geleceği öngörmek konusunda insan aklının da bir kapasitesi vardır. Buna eksik sözleşme iktisadında sınırlı rasyonellik deniliyor. Bu nedenle uzun süreli sözleşmelere konu projeleri küçük tutmalı ve dolayısıyla karmaşıklıktan kaçınmalıdır. Ayrıca ihtiyaç tespitinden fizibilitelerin hazırlanmasına, ihaleden sözleşme yazımına kadar geçen süreçler çok özenli yönetilmelidir gerekmektedir.

Birincisi, bu projelerin ihtiyaç analizleri objektif bir yönteme göre yapılmamaktadır. Ayrıca, projeler çok büyütülerek sözleşmeler karmaşık hale getirilmektedir. Dünya Bankası verilerine göre Türkiye’de ortalama KÖİ proje büyüklüğü 640 milyon dolardır ve veri setinde yer alan 144 ülke içerisinde Türkiye ilk sıradadır. Avrupa ülkelerinde ortalama sözleşme büyüklüğünün 200 milyon avro civarında olduğu da göz önünde bulundurulursa, bizdeki projelerin büyüklüğü daha iyi anlaşılır. Bu nedenle bu projelerin hazırlanmasında ve sözleşmelerin yazılmasında bir defa değil bin defa dikkatli olunmalıdır. Aksi takdirde projeler öngörülen sürede bitmeyecek, maliyet artışları yaşanacak ve sözleşmeler sıkça revize edilecektir. Dünya Bankası’nın Latin Amerika ülkeleri yaptığı bir çalışmada, sözleşme değişikliklerinin kahir ekseriyetinin özel sektör lehine olduğu bildirilmektedir.

Türkiye’de mevzuatın öngörmesine rağmen, projelerin ekonomik, finansal, çevresel, sosyal, hukuki ve bütçe etkilerini analiz edecek spesifik yöntemler geliştirilmemektedir. Bu nedenle de projelerde maliyet aşımı yaşanmakta ve sözleşmelerde sıkça değişiklikler yapılmaktadır. Bu hususlar Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığına dönüştürülen Kalkınma Bakanlığının 2014 yılında yayımladığı KÖİ Özel İhtisas Komisyonu Raporunda ayrıntılı biçimde açıklanmaktadır.

Sağlık Bakanlığının 2017 bütçe görüşmelerinde milletvekillerine dağıttığı bir çalışmada, Bilkent Şehir Hastanesinin geleneksel yöntem yerine KÖİ ile yapılması sayesinde yüzde 24 maliyet tasarrufu sağlandığı belirtiliyor. Çalışmadaki yöntemin aynısını kullanarak hesaplamayı bir de ben yaptım. Bakanlık çalışmasındaki trikleri ve maddi hataları düzelttikten sonra KÖİ yöntemiyle yapılan Bilkent Şehir Hastanesinin aslında geleneksel yönteme göre yüzde 73 daha pahalı olduğunu buldum. Bu da kurumların fizibilite çalışmalarındaki özensizliklerine önemli bir örnektir.

Gebze-İzmir otoyolunun öngörülen maliyeti 6.5 milyar dolardır. Cumhurbaşkanı Erdoğan açılışta projenin 11 milyar dolara gerçekleştiğini belirtti. Gerçekleşen maliyet artışı yüzde 70 ya da 4.5 milyar dolardır.

Açık kaynaklardan öğreniyoruz ki eksik ve/veya hatalı yazılan sözleşmeler özellikle de finansal kurumlarla yapılan finansman görüşmelerinde sıkça değiştiriliyor.

Son olarak, maalesef mevzuata aykırı biçimde kurumlarımız bu sözleşmelerden kaynaklanan borçların büyüklüğünü şeffaf bir biçimde kamuoyuna rapor etmiyor.

HASTANE KAPASİTELERİ 200-600 YATAK YERİNE 2 BİN YATAK

- Pandemi sürecinde şehir hastaneleri çok gündeme geldi. Bunlar varken acilen pandemi hastaneleri kuruldu,  şehir hastanelerine akan para ve garantileri de gözönüne getirdiğimizde bu projeleri neden yanlış oldu?

Öncelikle şunu belirtmeliyim. Şehir hastaneleri yeni kapasite yaratmak için uygulanan bir politika değildi. Şehir merkezindeki mevcut hastaneler kapatılıp şehir hastaneleri bünyesinde birleştiriliyordu. Bu nedenle de yeni yatak kapasitesi yaratılmıyordu. Ancak Pandemi sürecinde hastane yatağı ihtiyacı ortaya çıkınca, yeni şehir hastanesi açılan illerde mevcut hastanelerin kapatılması politikasına şimdilik son verildi. 

Mevcut hastanelerin bir kısmının yenilenmesi ve/veya yıkılıp yapılması gerekebilir. Ancak, bunların kapatılıp şehir merkezine görece uzak bölgelerde tek bir hastane bünyesinde toplanması ölçek ve kuruluş yeri seçimi sorunlarını da beraberinde getiriyor.

Yapılan uluslararası akademik çalışmalarda optimal hastane kapasitesinin 200-600 yatak arasında değiştiği belirtilmektedir. Bu sınırların altındaki ve üstündeki hastanelerden verimlilik elde edilememektedir. Bizde 19 şehir hastanesinin 12’sinde yatak kapasitesi 1000'in, dördünde de 2 binin üzerindedir. Bu büyük kapasiteler hastanelerin operasyon maliyetlerini artırmakta, yönetimlerini zorlaştırmakta ve hastane içi ulaşım sorunu yaratmaktadır. Örneğin, ameliyat olan bir hasta yoğun bakımdan çıkartıldı ve polikliniğe getirildi. Kampüs şeklinde tasarlanan şehir hastanelerinden genellikle ameliyathaneler ve poliklinikler farklı binalardadır. Hasta bir fenalık geçirse, tekrar yoğun bakıma alınması uzunca bir süre alıyor. Bu nedenle de hastaların gereğinden daha uzun süre yoğun bakım ünitesinde tutulabiliyor.

İkincisi bu hastaneler şehir merkezlerine uzak yerlerde inşa ediliyor. Evrensel sağlık hizmetinin ön koşulu sağlık hizmetlerine başta yaşlılar ve yoksullar olmak üzere tüm vatandaşların kolayca erişmesidir. Büyük şehirlerde bu vatandaşlar toplu taşım araçlarıyla şehrin bir ucundan diğerin ucuna taşınmak zorundalar. Özellikle de özel aracı olmayan yaşlı ve yoksul vatandaşlarımızın bu hastanelere ulaşması çok zordur.

Uluslararası uygulamalar teknolojinin hızlı değiştiği alanlarda uzun süreli KÖİ sözleşmesi yapılmasını tavsiye etmemektedir. Çünkü 25 yıl gibi uzun süreli sözleşmelere hızla değişen teknolojik ürünler konu edilirse, teknoloji değiştikçe sözleşme değişikliği yapma ihtiyacı da ortaya çıkacaktır. Bu da sözleşmeleri karmaşık hale getirmekte ve sözleşme yazımını zorlaştırmaktadır. Öte yandan, en azından sağlık teknolojilerindeki değişimin hızına göre sözleşme değişikliği ihtiyacı da artacaktır. Bu da ciddi bir endişe nedenidir. Bu nedenle hastanelerdeki KÖİ sözleşmelerinin sadece otelcilik hizmetlerini kapsaması önerilmektedir. Şehir hastaneleri sözleşmeleri binlerce teknolojik makine-teçhizatı da kapsamaktadır. 

PANDEMİDE KULLANILMAYAN PROJELERE 1.5 MİLYAR LİRA GARANTİ

- Pandemi süreci devam ederken özellikle karantina süreçlerinde gerek otoyollar gerekse İstanbul Havalimanı ve diğer yap işlet devret projeleri mart-haziran dönemi boyunca çok sınırlı kullanıldı. Buralara verilen devlet garantileri ödenmek zorunda mı? Neler önerirsiniz? Sadece pandemi döneminde ödenmesi gereken garanti ne kadar?

Pandemi sürecinde mücbir sebep gerekçesiyle devletin özel sektöre ödeme yapamayabileceği konusu daha önceden de tartışıldı. Ancak, sözleşmelere göre bu mümkün görünmüyor. Gelir garantileri, zaten öngörülen trafiğin gerçekleşmeme ihtimaline karşı görevli şirketleri korumak amacıyla verilmektedir. Çünkü talep tahmini sorumluluğu devlete aittir. Devlet ihaleden önce bir talep tahminin de bulunuyor özel sektör de buna güvenerek sözleşmeye teklif veriyor.

Burada sorulması gereken soru talep tahminlerinin neden bu kadar büyük tutulduğudur?

Eğer eser bırakmak saikıyla projeleri ihtiyacınızdan daha büyük tutarsanız, gerçekleşen tüketim de talep tahmininizin altında kalır.

Türkiye’de KÖİ’lerin proje finansmanı sözleşmelerinin süresi 15-18 yıl arasındadır. Avrupa’da bu süre 27 yıldır ve çok daha uzundur.

Projeler büyürse ve sözleşme süresi kısalırsa, projenin kâr ve finansman gideri dahil toplam maliyetini karşılayacak gelir akımının süresi de kısalır. Böylece gelirin bileşenleri olan ücret ve/veya kullanım garantisi artar. Osmangazi köprüsü üzerinden bunu örneklendirebiliriz. Sözleşmeye göre günlük trafik garantisi 40 bin otomobil ve geçiş ücreti de 35 dolardır. Sözleşme süresi de 15 yıldır. Üçünü çarptığımızda 7,7 milyar dolarlık gelir garantisi ortaya çıkıyor. Sözleşme süresi 15 değil de 30 yıl olsaydı (faiz giderini bir an için ihmal edersek) aynı geliri elde etmek için araç garanti miktarını ve/veya geçiş ücretini düşürebilirdik. Araç trafiğini sabit tutarsak, 30 yıllık sözleşme sürecinde geçiş ücretimiz 35 değil 18 dolar olurdu. Şunu anlıyoruz ki projeleri büyütürken, finansman sözleşmesinin süresini de uzatamıyorsanız kullanıcının ödeyemeyeceği ücretlerle karşılaşıyorsunuz. Büyük bir projelerin bir olumsuz bir yanı da budur.

Pandemi döneminde ulaştırma KÖİ projelerinin kullanılmadığı ve/veya çok az kullanıldığı bilinen bir gerçektir. Sözleşme ücretlerine göre bu okulların ilk tatil olduğu 13 Mart ve normalleşmenin başladığı 1 Haziran tarihleri arasında dört ayda Osmangazi köprüsü dahil Gebze-İzmir otoyolunda, Yavuz Sultan Selim Köprüsünde ve Avrasya tünelinde verilen gelir garantileri toplamı 1,5 milyar TL’dir (224 milyon dolar). Kullanıma bağlı olarak bu ödemelerin çoğu milli bütçeden yapıldı.

YÜZDE 82'Sİ 8 FİRMANIN ELİNDE

- Son yıllardaki devlet garantili projelerin coğunun belli firmalara verildiğini görüyoruz, burada sizce neler gözetiliyor, sözleşmeler yeterince açık mı?

Diğer ülkelerdeki KÖİ piyasalarında da çok az oyuncu faaliyet göstermektedir ve bu nedenle de bu piyasalar oligopolistik bir yapıdadır. Şehir hastaneleri örneğinde, yaklaşık 31 bin yatak kapasitesinin yüzde 72’si 4 firmanın kontrolündedir. 2008-2013 arasında imzalanan sözleşmelerin parasal büyüklüğüne göre yüzde 82’sini 8 şirket kazandı. Dünya Bankası verilerine göre dünyanın en büyük 10 KÖİ müteahhidi şirketin 5’i Türkiye’dendir. Bütün bunlar bu sözleşmelerin ihalelerinden sonra Türkiye’de de oligopolistik bir piyasa yapısının oluştuğunu göstermektedir.

Bu sözleşmelerde bir de yüzde 20 oranında asgari özsermaye şartı var. Ayrıca, projeler büyüdükçe mali ve teknik yeterlik şartları çok daha önem kazanıyor. Bunların hepsi de ihaleye/pazara giriş engeli yaratıyor. Sonuç itibariyle, diğer gelişen ülkelere benzer biçimde piyasadaki oyuncu sayısı birden azalıyor.

Sözleşmeler maalesef ticari sır gerekçesiyle kamuoyuyla paylaşılmıyor. Uluslararası iyi uygulamalara göre sözleşmelerin tamamının olmasa da önemli unsurlarının kamuoyuyla paylaşılması gerekmektedir. Çünkü bunlar sıradan ticari ortaklıklar değildir. Ticari ortaklar bir araya gelip, kâr gibi ortak amaç fonksiyonlarını en çoklamaya çalışır. KÖİ sözleşmelerinde özel sektör doğal olarak kârını en çoklamak için fiyatı artırmak ister. Oysa Devletin önceliği vatandaşlarına bu tür kamu hizmetlerini en kaliteli ve en ucuz (mümkünse ücretsiz) biçimde sunmaktır. Çünkü bu hizmetlerin bedelini günün sonunda hizmet kullanıcısı ve/veya vergi mükellefi olarak vatandaşlar ödemektedir. Başka her türlü tüketiminde ödemelerini karşılığını sorgulayabilen vatandaşlar, KÖİ projelerinde bu hakka sahip değil maalesef.

AÇILIŞ KURDELESİ KESMEK SİYASETÇİLER CAZİP GELİYOR

- Uzun dönemdir Türkiye'de kriz olmasına ve gelir getirmemesine rağmen bu projelerin yapımında neden ısrar ediliyor? Şimdi sırada Kanal istanbul dahil başka projeler de var.

Öncelikle belirtmem gerekiyor şehir hastanelerinde KÖİ yöntemi durduruldu. Sağlık Bakanlığı 31 bin yatak kapasiteli 19 KÖİ şehir hastanesi sözleşmesi imzaladı. Geri kalan 10.300 yatak kapasiteli 10 şehir hastanesini kamu finansmanıyla gerçekleştirmek için 2020 yılı kamu yatırım programına aldı. Ancak, pandemi sürecinde bunların tekrar KÖİ yöntemiyle gerçekleştirilebileceği söylentileri de ortaya çıktı. Söylentileri bir kenara bırakırsak, şu an için biliyoruz ki şehir hastanelerinde KÖİ yönteminden vazgeçildi.

Temel atmak ve açılış kurdelesi kesmek açısından bakıldığında, KÖİ siyasetçiler için gerçekten çok cazip bir yöntemdir. Daha önce de söylediğim gibi başlangıç yatırımları için bütçeden harcama yapılmıyor. Ödemeler uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde yıllara yayılıyor. Bir de muhasebe trikleri çerçevesinde bu sözleşmelerden kaynaklanan yükümlülükleri kamu borç stoku içerisinde göstermiyorsunuz. Bu nedenle kamu borç stoku gerçeğinden daha düşük gösteriliyor. Böylece kamu finansmanı da gerçeğinden daha güçlü görünüyor.

Siyasetçiler bir de eser bırakma kaygısıyla devasa projelere ilgi gösteriyor. Nitekim Yerelden Globala isimli kitabında THY eski Yönetim Kurulu Başkanı Hamdi Topçu Atatürk Havalimanına yapılacak ilave bir pist ile kapasite sorunu çözülebilecek iken, dönemin Ulaştırma Bakanı Binali Yıldırımın eser bırakma kaygısı nedeniyle yeni havalimanında ısrarcı olduğunu belirtiyor. Ayrıca devasa proje yapıp para kazanmak iş adamlarına da cazip geliyor. İlginç bir biçimde vatandaşlar da böyle büyük projeleri seviyor. Kanal İstanbul’da da böyle olacak sanırım.

ŞEFFAFLIK ŞART

- Bu dönemden sonra büyük kamu projeleri ve yap işlet devret projelerinde nasıl bir yöntem izlenmeli neler öneriyorsunuz?

Öncelikle kamu projelerinde optimal ölçek seçimine dikkat edilmelidir. Projelerin döngü yönetimi çerçevesinde ihtiyaç analizlerinde, fizibilite çalışmalarında, ihalelerin tasarımında, sözleşmelerin yazımında ve projelerin takip ve değerlendirmesinde çok özenli davranmalıdır. Bu konuda spesifik yöntemler geliştirilmeli ve etkili biçimde uygulanmalıdır. Proje geliştirme süreci şeffaf ve paydaş katılımına açık olmalıdır. Katılımcılık ve paylaşımcılık daha önce belirttiğim sözleşme yazımındaki sınırlı rasyonellik sorununu da hafifletecektir. Ayrıca projeler küçültüldüğü ölçüde, bu değerlendirmeler daha sağlıklı biçimde yapılabilecektir.

Daha da önemlisi ihtiyaç planlamalarına önem verilmelidir. Bizim kamu yönetiminde nedense normal dönemlerde bile ihtiyaçlar son anda ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle de bürokratlar projeleri bir an önce hayata geçirmek için aceleci bir telaşla fizibilite, ihale ve sözleşme gibi konularda da gereken özeni göstermezler.

Şehir hastaneleri gibi sözleşme bedelini devletin ödediği KÖİ projelerini ilk defa Birleşik Krallık hayata geçirdi. Burada ortalama sözleşme büyüklüğü bizim üçte birimizdir. Birleşik Krallık görece küçük bu projelerin fizibilitelerini ortalama 24 ayda tamamlamaktadır. Ortalamanın altının ve de üstünün de olduğunu göz önünde bulundurulursa, bu sürelerin daha da uzayacağı görülecektir. Ancak, bizim yetkililerimiz bu kadar uzun sürede ve ayrıntıda çalışma yapacak kadar sabırlı değiller maalesef.

Daha öncede söyledim siyasetçiler oylarını artırmak için kısa sürede ve çok sayıda büyük proje yapmak isteyebilir. Çünkü onların uzun dönemi gelecek seçimlerdir. Seçimi tekrar kazanmak adına projeleri bir an önce hayata geçirmek isteyebilirler. Ancak bu projelerin ekonomik, sosyal ve çevresel çok uzun süreli etkileri bulunmaktadır. Bu nedenle bürokratların siyasetçilerden gelen bu talepleri teknik yöntemlerle çok iyi filitremeleri gerekmektedir. Bu projelerin fayda ve maliyetlerini çok iyi dengelemeliler ve gelecek nesiller üzerindeki olası yüklerini siyasetçiler çok iyi anlatmalılar.